Suisse-Union européenne : Veux-tu m'épouser ?

Par Annamária Tóth | 12 mars 2014

Pour citer cet article : Annamária Tóth, “Suisse-Union européenne : Veux-tu m'épouser ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Mercredi 12 mars 2014, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1805, consulté le 22 mars 2023

Nous sommes en 2014 après Jésus-Christ. Toute l'Europe veut entrer dans l'Union européenne... Toute ? Non ! Un petit pays d'irréductibles suisses résiste encore et toujours à l'intégration. Et la vie n'est pas facile pour les garnisons de légionnaires européens car les Suisses ont, encore une fois, exprimé leur refus de faire partie de la grande famille européenne ce 9 février.

A première vue, les relations UE-Suisse ressemblent aux luttes des Romains avec le village d'Astérix le Gaulois. Or, en regardant l'histoire et l'actualité de ce couple, on conclut qu'il s'agit plus d'un long rapport d'amour et de haine qu'une île blanche sur la carte de l'Union européenne. En effet, dans beaucoup de domaines, la Suisse est plus intégrée que certains Etats membres européens. Mais avec le "oui" à l'initiative contre l'immigration de masse en février, les citoyens suisses ont, encore une fois, remis en cause les relations avec l'UE : le texte, initié par le parti populiste UDC (Union démocratique du centre), prévoit l'introduction de quotas pour limiter l'immigration. Pour les citoyens des l'UE, les seuls à pouvoir circuler librement en Suisse, cela signifie un obstacle au principe de la libre circulation de personnes, sur lequel la Suisse a pourtant signé un accord avec l'UE. Dans ce « oui », la Suisse s'est exprimée contre un principe fondamental de l'UE, signalant ainsi que la population craint les effets négatifs liés à la libre circulation des personnes. Le résultat est par ailleurs un succès politique pour l'UDC et un échec pour les autres partis (élus par presque trois quarts des électeurs) car ceux-ci étaient contre l'initiative. En même temps, il permet d'ouvrir de nouveau le débat sur les relations UE-Suisse, car il risque de poser la question de l'adhésion ou l'isolation.

Les relations UE-Suisse : le 29ème Etat membre ?

La Suisse est le 4ème partenaire de l'UE en termes de commerce, alors que l'UE est le partenaire commercial principal de la Suisse : 68% du commerce extérieur suisse se fait vers l'UE. En comparaison : 63% des exportations allemandes sont dirigées à l'intérieur de l'Union européenne. Tandis qu'environ 430.000 citoyens suisses vivent dans l'UE, 1.2 millions de citoyens européens ont choisi la Suisse comme pays d'accueil. En effet, 230.000 personnes font la navette tous les jours pour aller travailler en Suisse.

Les accords bilatéraux forment la base de la coopération entre la Suisse et l'UE. Il s'agit notamment d'un accord de libre échange (1972). Après que les citoyens suisses aient voté contre l'adhésion à l'Espace économique européen (EEE) en 1992, le gouvernement a cherché des alternatives pour étendre leurs échanges avec l'UE, introduisant ainsi deux groupes d'accords : les Bilatérales I et II. Les sept accords du premier groupe, signés en 1999, ouvrent et libéralisent le marché. Ces accords sont au cœur du partenriat bilatéral que la Suisse a choisi d'entretenir avec l'UE car ils comprennent la libre circulation des personnes. Dans les neufs accords du deuxième groupe (2004), il s'agit de renforcer la coopération économique et de l'étendre à d'autres domaines. C'est notamment dans ce deuxième groupe que l'on trouve la Convention de Schengen et les Règlements Dublin auxquels la Suisse participe en matière d'asile et de sécurité. 

Comme l'explique Laurent Goetschel, cette stratégie bilatérale a créé une situation dans laquelle la Suisse fait partie de l'espace européen même si elle n'en est pas membre formellement (Goetschel, 2009). Clive Church va même plus loin en disant que grâce aux accords bilatéraux (par ailleurs souvent confirmés par référendum), la Suisse est plus intégrée dans l'UE qu'elle ne le serait en étant membre de l'EEE : "Not merely is it [Switzerland] not a pariah, as it was once thoughtlessly called, but some think that it is more integrated now than it would have been had the country joined the EEA in 1992 or that, even if it is not a satellite as some claim, it must certainly be regarded as part of the wider pattern of multi-level governance in Europe." (Church, 2007, p. 10)

« Oui » à l'Europe à la carte, « non » à l'adhésion

Si l'européanisation de la Suisse va aussi loin, pourquoi ne pas adhérer à l'UE ? On trouve la réponse à cette question dans l'identité politique et nationale de la Suiise ainsi que dans des considérations économiques. Dans son livre Suisse – Union européenne : L'adhésion impossible ?, René Schwok différencie cinq facteurs interconnectés. D'abord, l'identité suisse serait une identité politique que l'on craint de perdre avec l'adhésion. L'adhésion entrainerait aussi des conséquences négatives sur le fédéralisme suisse et sa tradition de démocratie directe. Schwok souligne que cette dernière est peut-être l'obstacle le plus signifiant : la démocratie directe s'applique à tous les niveaux de gouvernement (fédéral, communal et cantonal). Avec l'adhésion à l'UE, certaines procédures législatives devraient être transférées au niveau européen. Ensuite, les Suisses perdraient leur neutralité s'ils faisaient partie de l'UE (Schwok note que cette crainte n'est pas facile à justifier si on considère que plusieurs États membres sont également neutres). Enfin, autre spécificité suisse : le patronat est largement opposé à l'adhésion tant dans certains secteurs « hyper protégés, cartellisés et subventionnés » comme l'agriculture (Schwok, 2006, p. 115) que dans le domaine des multinationales, des banques et des assurances, qui craignent l'interventionnisme européen.

Si ces craintes ne sont pas entièrement justifiées, elles sont assez fortes pour que les Suisses préfèrent le chemin bilatéral. Par ailleurs, selon Schwok, les Suisses auraient compris que (jusqu'à récemment) ils pouvaient choisir les avantages d'une « Europe à la carte » : « La principale leçon retenue par une majorité des citoyens suisses, c'est que l'on peut continuer à se « débrouiller » encore longtemps comme cela. Pour l'opinion dominante, il ne vaut pas la peine d'adhérer si l'on peut avoir la plupart des avantages de l'Union sans ses présumés inconvénients. » (Schwok, 2006, p. 130)

Quand la guillotine tombe…

Si le "chemin bilatéral" s'est donc avéré avantageux, il a montré ses impasses avec l'initiative contre l'immigration de masse. Une grande partie des accords bilatéraux le sont autour du concept de la libre circulation de personnes, l'un des éléments clé de l'intégration, comme l'a récemment souligné le Commissaire européen László Andor : « This core principle of the free movement of persons is a cornerstone of our relationship. It is a fundamental right. It is not simply "negotiable", as some tend to believe. » Voilà donc le fin mot de l'histoire. Les Bilatérales I comprennent en effet une clause dite « guillotine ». Selon cette clause, si l'un des deux signataires annule une partie des accords, les six autres parties de l'accord seront considérées comme annulées aussi.

Après l'initiative contre l'immigration de masse, la réaction européenne a été de faire tomber la « mini-guillotine ». La participation de la Suisse aux programmes de la période financière 2014-2020 (« Horizon 2020 » et « Erasmus + ») dans les domaines de la recherche et de l'enseignement est liée à l'extension de la libre circulation à la Croatie. Or, l'initiative exige des restrictions sur l'immigration et le gouvernement suisse ne peut donc assurer que cette exigence soit remplie. Bien que la Suisse puisse participer aux programmes d'éducation et de recherche à part égale avec les États membres européens, elle n'est donc considérée que comme pays tiers après la "mini-guillotine" et l'arrêt des négociations. De même, la Suisse ne pourra pas participer au programme-cadre « Creative Europe » et l'UE a aussi arrêté une série de négociations, dont un accord cadre sur les questions institutionnelles pour faciliter l'accès de la Suisse au marché commun.

Le gouvernement suisse dispose d'un délai de trois ans pour mettre en œuvre les restrictions sur l'immigration exigées par l'initiative contre l'immigration de masse. Le cas de la "mini-guillotine" montre ce qu'une éventuelle renégociation de la libre circulation de personnes pourrait signifier : la perte de l’entierté des Bilatérales I. Ensuite, si l'immigration est restreinte, la participation de la Suisse dans Schengen et Dublin n'est plus assurée car les deux politiques exigent un contrôle extérieur commun. Or, l'UE a déjà été très claire sur le fait qu'elle ne sera prête à négocier la libre circulation : « In the meantime, and I want to be very clear on this, both sides must continue to fulfil all their obligations under the existing agreements. Pacta sunt servanda. A deal is a deal, and selective implementation or even "cherry-picking" is not an option. » Autrement dit : si la libre circulation de personnes tombe, le reste de la coopération UE-Suisse tombera.

Or, Vincent Chétail, Directeur du Global Migration Centre à l'Institut des Hautes Etudes Internationales et du Développement à Genève, montre plusieurs scénarios de réaction au nouvel article 121a de la Constitution suisse, introduite en résultat à l'initiative. Soulignant que l'introduction de quotas heurte non seulement la libre circulation des personnes mais aussi des traités que la Suisse a signés avec les organisations internationales siégeant sur son territoire et des conventions pour la protection des réfugiés, Chétail soutient cependant que le texte de l'initiative reste assez vague. En effet, le texte de l'initiative n'exige pas directement l'application aux citoyens européens. Dans le même temps, actuellement, les provisions de la Loi fédérale sur les étrangers qui heurtent la libre circulation des personnes ne s'appliquent pas aux ressortissants européens. Autrement dit, il serait possible, selon Chétail, d'interpréter le texte de l'initiative librement et ne rien changer sur le statut quo. 

Conclusion : « Adhésion improbable, marginalisation impossible »

La Suisse deviendra-t-elle donc le village gaulois de l'Europe ? Cette conclusion est possible mais improbable. Church et ses contributeurs expliquent que le bilatéralisme n'est pas une solution à long terme. Tôt ou tard, la Suisse devra se poser la question sur ses alternatives (dont l'adhésion). De même, Nicola Forster, fondateur du think tank Foraus – Forum de politique étrangère, soutient : « De manière absurde, ce vote pourrait nous conduire à une situation dans laquelle nous devons voter sur l'adhésion à l'UE plus tôt que nous le voudrions. » En même temps, pour revenir aux chiffres énumérés au début de cet article : ce n'est pas seulement la Suisse qui profite de l'UE. L'UE a aussi besoin de la Suisse en tant que partenaire commercial, en tant que partenaire en termes de recherche et pour le centre d'excellence académique, en termes d'aides financières, comme la Contribution suisse à l'élargissement l'illustre. Annuler toute coopération mènerait aussi aux compromis que la Suisse était prête à faire concernant le secret bancaire. Autrement dit, annuler toute coopération est aussi peu dans l'intérêt de l'UE que de la Suisse. Pour résumer ce rapport d'amour et de haine, on peut conclure avec René Schwok que l'adhésion paraît toujours « improbable, [la] marginalisation impossible » (Schwok, 2006, p. 9)

Aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

À lire

  • CHURCH, Clive H. (ed.), Switzerland and the European Union, London : Routledge, 2007
  • GOETSCHEL, L., « Die Einführung der Personenfreizügigkeit durch die Schweiz : Eine demokratische legitimierte Revolution » in Schweiz-Europa: Wie weiter?, pp. 135-151
  • KREIS, G. (ed.), Schweiz-Europa : Wie weiter ? Kontrollierte Personenfreizügigkeit, Zürich : Verlag Neue Zürcher Zeitung, 2009
  • SCHWOK, R., Suisse – Union européenne : L'adhésion impossible ? Lausanne, Presses polytechniques et universitaires romandes, 2006

Sur internet

Photo: "Switzerland! Switzerland" sur Flickr.