Allemagne, Autriche : deux pays germaniques dans la même situation. Après les élections législatives de septembre, sociaux-démocrates et conservateurs ont préparé un gouvernement de coalition en se clivant notamment sur la question d’un salaire minimum national (une revendication des partis de gauche). Mais comment ne pas s’étonner que, dans ces pays précurseurs de l’Etat providence corporatiste, le rôle des partenaires sociaux soit si peu défini dans les discours politiques comme dans les médias ?
Il s’agit en effet d’une question majeure : non seulement parce que le niveau de représentation syndicale y est plus élevé que la moyenne des membres de l’OCDE (27,8% en Autriche, 18% en Allemagne, contre moins de 8% en France par exemple), mais surtout parce que les réformes radicales des modèles sociaux allemands et autrichiens au cours des années 2000 sont impensables si l’on n’en tient pas compte.
Bref retour sur les origines du modèle social continental : la sécurité sociale avant l’Etat providence
Avant de comprendre la question des partenaires sociaux dans les récentes réformes sociales allemandes et autrichiennes, expliquons brièvement pourquoi l’histoire l’a rendue incontournable.
Au XIXème siècle, l’industrialisation rapide de l’économie européenne fait émerger une série de risques sociaux liés à une population croissante d’ouvriers qui doivent vendre leur force de travail sur un marché tout en étant détachés des solidarités traditionnelles des sociétés féodales. Comme le montre Bruno Palier, des groupes de travailleurs commencent alors à s’organiser en réaction, afin de pouvoir protéger et améliorer les conditions de travail de leurs membres : en Allemagne et dans l'Empire d’Autriche-Hongrie, les Hilfkassen (caisses d’aide sociale) naissent. En fournissant une assurance sociale à leurs membres, elles créent une solidarité qui permet de compenser les nombreux accidents de la vie industrielle (par exemple, les accidents de travail). Ce à quoi les employeurs ne s’opposent pas, bien au contraire : Mares souligne que cela représente à l’époque pour les entreprises un moyen de ‘fidéliser’ leur main d’œuvre dans un contexte de marché du travail volatile (Mares, 2003). Notons que cet héritage pèse encore sur des choix politiques : l’Allemagne a posé en 2007 son veto sur un projet européen de directive de portabilité des pensions complémentaires, car celles-ci contribuent à attacher des travailleurs allemands à leur entreprise !
En somme, avant que l’Etat ne s’en mêle, la sécurité sociale est déjà présente avant la fin du XIXème siècle : elle prend la forme de caisses d’assurance sociale gérées par les syndicats. Au cours des années 1880, c’est l’Arbeiterfrage ("la question des travailleurs", autrement dit la question sociale des mouvements de travailleurs potentiellement révolutionnaires) qui pousse l’Allemagne et l’Autriche à rendre obligatoire pour les travailleurs une assurance sociale contre les accidents du travail, une autre contre les problèmes de santé et enfin une assurance vieillesse (laquelle n’est établie dans l’empire d’Autriche-Hongrie qu’en 1906 et seulement pour les cols blancs). La sécurité sociale coexistant avec un régime capitaliste et autoritaire doit permettre d’étouffer les possibilités de révolte au sein des populations laborieuses. D’où la boutade du chancelier Bismarck : « Messieurs les démocrates joueront vainement de la flûte lorsque le peuple s’apercevra que les princes se préoccupent de son bien-être. » Gestion des caisses et financement par contribution sont préservés - principes encore visibles aujourd’hui.
Le modèle ‘bismarckien’ d’Etat providence (ou ‘corporatiste-conservateur’ dans le vocabulaire d’Esping-Andersen) donne donc une importance déterminante aux partenaires sociaux. En plus du principe d’assurance qui vise à compenser proportionnellement à leur salaire passé des individus ayant accumulé une certaine quantité de travail rémunéré, il reste fondé sur ces deux autres caractéristiques : financement basé sur des cotisations prélevées sur le salaire et gestion du système d’assurance social par les partenaires sociaux.
Le tournant des années 2000 : réformes libérales et affaiblissement des partenaires sociaux
Activation des chômeurs, développement de la privatisation des retraites, mise en compétition des acteurs de l’assurance santé : des réformes radicales marquent une distanciation du système bismarckien en Allemagne et en Autriche au cours des années 2000. Des politiques d’austérité, souvent combattues par les syndicats, s’étaient déjà mises en place auparavant. Mais il est dorénavant question d’un changement de modèle.
En reprenant les analyses du New Institutionalism, on peut expliquer ce tournant en partie par les réformes de gouvernance qui ont permis de diminuer l’influence des partenaires sociaux au profit de l’Etat.
Dès les années 1980, l’Allemagne et l’Autriche ont dû faire face à un contexte économique pesant lourdement sur leur système de sécurité sociale (ouverture des économies, fort taux de chômage structurel, fragmentation des expériences professionnelles, vieillissement démographique). A cela s’ajoutait pour l’Allemagne le coût budgétaire de la réunification à partir de 1990. Mais alors que les règles budgétaires de Maastricht (1992) préparant l’entrée dans la monnaie unique ont fourni l’opportunité de réformes drastiques de l’Etat providence, seuls des ajustements budgétaires ont filtré les négociations avec des partenaires sociaux opposés à une remise en cause des programmes en place, protégeant généralement les insiders (c’est-à-dire les personnes bénéficiant déjà d’un emploi stable). Par exemple, le taux de remplacement des bénéfices chômage fut diminué et celui des retraites également (mais après un certain nombre d’années dans ce cas) (Palier et Marin, 2007).
Depuis le début des années 2000, les gouvernements allemand et autrichien cherchent en conséquence à affaiblir le rôle des partenaires comme veto players, c’est-à-dire comme acteurs, partisans ou non, dont l’accord est nécessaire pour passer une législation (Tsebelis, 2002). Plusieurs exemples en témoignent.
En Allemagne, les fameuses réformes Hartz (2003-2005) du gouvernement de coalition entre le parti social-démocrate (SPD) et les Verts (Die Grünen) sous le chancelier social-démocrate Schröder ont marqué une rupture nette avec la logique traditionnelle de l’assurance chômage. Ainsi depuis 2005, les chercheurs d’emploi éligibles à l’indemnité de montant fixe Arbeitlosengeld II (c’est-à-dire capables de travailler au moins 3 heures par jour) sont obligés de prendre un emploi proposé dans leur localité du moment que le salaire associé ne tombe pas en dessous de 70% du salaire local – un revirement par rapport à la logique bismarckienne de l’assurance sociale.
Deux manœuvres politiques peuvent expliquer le passage de la réforme en dépit de l’opposition des syndicats (pourtant traditionnellement proches du SPD (Schulze et Jochem, 2007)).
Tout d’abord, le budget fédéral a pris en charge le financement de l’ALG II (tout en laissant les cotisations à l’assurance chômage, ALG I), tout en augmentant la part de son financement du système de chômage en général (par exemple, les mesures de réinsertion) par les impôts (une fraction d’une hausse de la TVA a été affectée à l’Agence fédérale du Travail). En étatisant le mode de financement d’une partie des politiques de chômage, le gouvernement s’arrogeait ainsi une plus grande marge de manœuvre sur l’orientation de ses politiques. En outre, Schröder rompt avec la tradition allemande de consulter les partenaires sociaux avant de procéder à une législation sociale, préférant « gouverner par commission » en mandatant des experts pour élaborer le projet Hartz et conclure un compromis inter-parti avec la CDU pour neutraliser tout veto institutionnel (Hinrichs, 2010).
En Autriche, la coalition de droite qui arrive au pouvoir en 2000 réunit l’ӦVP conservateur et le FPӦ d’extrême-droite autour d’un slogan : speed kills (l’expression est d’Andreas Khol, parlementaire de l’ӦVP). Ce gouvernement s’emploie effectivement de 2000 à 2007 à lancer un grand nombre de réformes des politiques sociales à toute vitesse et en évitant de consulter les partenaires sociaux, s’appuyant plutôt sur la règle de la majorité parlementaire. Pour Obinger et Tálos, les leaders de l’ӦVP, parti longtemps au pouvoir en coalition avec le SPÖ (le parti social-démocrate), y compris pendant les années 1990 d’austérité, avaient en effet abouti au diagnostic que les partenaires sociaux (majoritairement très liés au SPÖ) empêchaient toute réforme ambitieuse (Obinger et Tálos, 2010).
C’est ainsi qu'a pu être mis en place notamment un troisième pilier retraites (volontaire en capitalisation) en 2003 – Prämiengeförderte Zukunftsvorsorge -, comme en Allemagne depuis la réforme Riester de 2001. Il s'ajoute au pilier de retraite public et à celui des retraites complémentaires, tous deux fonctionnant selon la logique bismarckienne de la répartition (une génération de travailleurs finance une génération de retraités). Encouragé par l’Etat (ces pensions ne sont pas imposables), il développe une logique libérale fondée sur l’assurance individuelle ; son financement échappe à la gestion des partenaires sociaux.
La tradition autrichienne d'un Ständestaat ("Etat corporatiste") affirmée depuis le chancelier Dollfuß (1932-1934) est ainsi fortement remise en question depuis plusieurs années (Schulze et Schludi, 2007).
Au-delà de la question du salaire minimum : quelle place pour les partenaires sociaux ?
Les partis sociaux-démocrates allemand et autrichien, appelés tous deux à gouverner dans les prochaines semaines, veulent porter l’idée d’un salaire national minimum. Mais l’idéal de justice sociale qu’ils dessinent est incomplète : dans des pays héritiers d’une longue tradition de décentralisation de la décision au profit des partenaires sociaux, une question déterminante doit être posée après les années 2000.
L’avenir de l’Etat-providence se décidera-t-il avec ou sans eux ?
Pour aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
- Dossier de décembre 2013 : Après les élections en Allemagne et en Autriche : où en sommes-nous ?
- Dossier de décembre 2011: Où en est l’Europe sociale ?
À lire
- ESPING-ANDERSEN, G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press: Cambridge
- HINRICHS, K. (2010), ‘A Social Insurance State Withers Away. Welfare State Reform in Germany – Or: Attempts to Turn Around in a Cul-de-Sac’, in B. PALIER (eds) (2010) A long goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare Reform in Continental Europe, Amsterdam: Amsterdam University Press, 45-72
- GREEN, S., Hough D., MISKIMMON, A. (2012), The Politics of New Germany, Routledge, chapitre 8
- MARES, I. (2003), The Politics of Social Risk. Business and Welfare State Development, New York: Cambridge University Press
- OBINGER, H. and TÁLOS, E. (2010) ‘Janus-Face Developments in a Prototypical Bismarckian Welfare State: Welfare Reforms in Austria since the 1970s’, in B. PALIER (eds) (2010) A long goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare Reform in Continental Europe, Amsterdam: Amsterdam University Press, 101-128
- PALIER, B. (2010), ‘Ordering change: Understanding the ‘Bismarckian’ Welfare Reform Trajectory’, in B. Palier (eds) (2010) A long goodbye to Bismarck? The Politics of Welfare Reform in Continental Europe, Amsterdam: Amsterdam University Press, 19-44
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SCHULZE, I. and JOCHEM, S. (2007), 'Germany: beyond policy gridlock' in Anderson K., Immergut E. and Schulze I. (eds.): The Handbook of West European Pension Politics. Oxford University Press: Oxford, 660-712
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SCHULZE, I. and SCHLUDI, M. (2007) , 'Austria: from electoral cartel to competitive coalition-building' in Anderson K., Immergut E. and Schulze I. (eds.): The Handbook of West European Pension Politics. Oxford University Press: Oxford
- TSEBELIS, G. (2000), ‘Veto Players and Institutional Analysis’, Governance, 13 (4), 441-474
Sur Internet
- ALEXANDER, R. et KAMMHOLZ, K. (2013), "Union und SPD einig über große Koalition", Die Welt.de, publié le 26 novembre 2013
- MEDICK, V. (2013), “Einigung bei Marathonsitzung: Die Koalition steht - und doch ist alles offen”, Spiegel.de, publié le 27 novembre 2013
- OECD. StatExtracts, ‘Trade Union Density’
- SHIELDS, M. (2013), “Austria's heavyweights begin coalition talks“, Reuters.com, publié le 15 Octobre 2013
Source photo: 1. Mai 2013: DGB-Demonstration Berlin, par UweHiksch, sur flickr