Mutualiser les forces de défense: les enseignements de la Brigade franco-allemande

(par Capucine Goyet et Nadège Marguerite)

En cette année du cinquantième anniversaire du Traité de l’Elysée, un soutien appuyé à l’armée française engagée au Mali depuis le 11 janvier 2013 aurait sans doute permis de minimiser en Europe la léthargie stratégique en matière de défense. Même si Angela Merkel déclarait que la terreur au Mali représentait une menace pour l'Europe, la frilosité de Berlin sur un engagement auprès des Français est toujours perceptible. Certes, l’Allemagne a fourni deux avions gros porteurs Transall et mis à disposition des formateurs mais il semble bien que l’opinion publique allemande et les politiques eux-mêmes ne soient pas encore prêts ou préparés à une mission binationale sur le sol africain. Plusieurs facteurs expliquent ce fossé entre les deux pays.

Dans le cas du Mali, il n’est pas inutile de rappeler que l’intervention de la France, ancienne puissance colonisatrice, avait été décidée à la demande du gouvernement local. Et dans ce pays où la lingua franca est le français, l’intervention de la France n’est pas aussi « étrangère » que ne le serait une intervention franco-allemande. De plus, même si de nombreuses enquêtes actuelles montrent que les inquiétudes sont à la hausse dans la société française, Pascal Perrineau, professeur des universités à Sciences-Po et directeur du Centre de recherche politique de Sciences-Po, avait rappelé, lors de sa conférence à l’Institut des Hautes Etudes de Défense Nationale, le 25 mars 2013, que « certaines institutions publiques régaliennes comme l’Armée française étaient très bien considérées par la société française et même valorisées par l’ensemble des Français. » Il ajoutait : « Concernant l’intervention de la France au Mali, l’empreinte sur l’opinion publique est forte et le soutien exceptionnel de l’opinion publique est avéré depuis le début de l’année 2013. C’est un phénomène intergénérationnel, inter-milieux sociaux et même inter-milieux politiques avec quelques différences. (…) Un tel niveau d’approbation des Français n’avait pas été enregistré depuis la Somalie en 1992. » Et même si les Français semblent assez peu enclins à croire en l’intérêt des interventions de l’Armée à l’étranger, le Mali n’est pas perçu comme l’étranger car le pays reste dans la zone d’influence. Il existe donc bien dans l’imaginaire des Français. Ce n’est pas un lointain théâtre d’opérations, perçu comme une terre « non étrangère » à la France.  Pour les Allemands, c’est une autre histoire.

I- Origines de la création de la Brigade franco-allemande      

Rappelons que la défense est un terrain où le principe de subsidiarité s’applique par excellence – chaque Etat étant le mieux à même de définir sa politique étrangère (de grandeur, de neutralité, d’aide au développement..) et de mettre en place les outils de défense adéquats.

Et pourtant c’est dans ce secteur, symbole de prérogative régalienne, que s’est également développée la coopération franco-allemande.

Institutionnalisée par le Traité de l’Elysée en 1963, la coopération militaire n’a été actualisée que sous François Mitterrand et Helmut Kohl. L’apogée de cette coopération en matière de défense peut être vue dans l’implantation réussie d’une unité allemande à Illkirch-Graffenstaden, en Alsace, en juillet 2010. Un des bras armés de l’ennemi de naguère est désormais autorisé à traverser le Rhin. Un an avant, et ce à l’occasion de son vingtième anniversaire, la Brigade franco-allemande participait au défilé militaire sur les Champs-Elysées.

Cette brigade, symbole de réconciliation, fait toutefois l’objet de critiques récurrentes. Parmi celles-ci, on trouve la sous utilisation de la brigade. Un rapport du Sénat de février 2012 (n°404), prônait par exemple l’engagement de la brigade franco-allemande en tant qu’unité constituée sur un théâtre d’opération. Pourquoi de telles résistances ?

II- Des divergences à la fois structurelles et conjoncturelles

a- Les différences structurelles

Rappelons que l’armée allemande a été créée en 1955 avec de nombreux « verrous ». Benoît Paris, ancien colonel de la Brigade franco-allemande entre 2009 et 2011, explique qu’il a été décidé à l'époque « de ne pas laisser aux militaires la gestion des ressources (financières et autres) mais de les confier à une administration civile de la défense. Cela faisait partie des conditions pour rendre le réarmement de l'Allemagne de l'Ouest acceptable par toutes les parties dix ans seulement après la Seconde Guerre mondiale ».

Décider de faire coopérer une partie de l’armée française avec une partie de l’armée allemande impliquait également de faire coopérer deux visions structurelles de l’armée : une vision exécutive et une vision parlementaire.

D’un côté, l’armée française peut être définie comme une « armée exécutive » puisque la révision constitutionnelle de 2008 permet au Président de la République de décider seul l’engagement des forces armées françaises. Le Parlement n’est appelé à se prononcer sur la prolongation de l’intervention que quatre mois après la décision initiale. De l’autre, l’armée allemande apparaît comme une « armée parlementaire », dans la mesure où la Grundgesetz ou  Loi fondamentale allemande impose une autorisation parlementaire préalable et « interdit de préparer une guerre d’agression ».

Des divergences apparaissent également dans le fonctionnement même de l’armée. Si l’on prend l’exemple des conditions d’ouverture du feu, celles-ci se limitent au cas de légitime défense pour la France, alors que le droit allemand l’étend aux cas d’atteinte à un bien. Quant à la gendarmerie, une tradition bien ancrée en France, l’Allemagne n’en possède pas. Ces décalages originels peuvent aussi expliquer pourquoi l’opinion allemande apparaît plus réticente que l’opinion française à s’engager dans des opérations de combat extérieures.

Prenons le cas de l’Afghanistan où l’engagement des militaires allemands s’est fait malgré des réticences de l’opinion publique. Le cas afghan est complexe mais il convient de souligner que l’Allemagne a fait un saut colossal en passant à un statut de nation cadre et en ne se limitant plus uniquement à des opérations purement humanitaires. Notons que cet engagement militaire a été maintenu contre la volonté de la majorité des Allemands. Mais cette majorité de la société allemande ne rejetait ni l’armée allemande en tant qu’institution, ni les missions à l’étranger en tant que telles, mais craignait que le sens initial de l’engagement spécifique dans ce pays ne soit oublié. Le 26 février 2010, le Bundestag vota la prolongation du déploiement de l’armée allemande dans le cadre de l’ISAF. Ce mandat prévoyait que jusqu’à 5350 soldats de la Bundeswehr pouvaient à l’avenir participer aux interventions de l’ISAF. Concernant les « sous-missions » de la Bundeswehr en Afghanistan, le Bundestag a défini en priorité le soutien au gouvernement afghan dans le maintien de la sécurité et celui touchant à la réforme du secteur de la sécurité, plus particulièrement le développement des forces de sécurité afghanes opérationnelles. Entre août 2004 et février 2005, la Brigade franco-allemande avait déjà été déployée en Afghanistan dans le cadre de la FIAS et à partir de juillet 2011, le 292^e bataillon de chasseurs allemand avait également servi six mois dans le Nord de l’Afghanistan.

Décider de faire coopérer une partie de l’armée française avec une partie de l’armée allemande implique également d’attribuer un commandant à l’armée binationale. Même si les postes de commandement alternent constamment entre Français et Allemands, l’exercice n’est pas si aisé. Lars Michaël Jacobs, ancien colonel allemand de la Brigade franco-allemande, précisait à ce sujet que « le commandement est aujourd’hui tellement complexe que c’est plus aujourd’hui un art de rééquilibrage et de concertation qu’un véritable exercice d’autorité. On voit bien aujourd’hui, dans la crise de l’Euro que l’Allemagne se doit de jouer le rôle du meneur. En fait, elle n’a aucune envie d’exercer ce rôle mais de facto, elle est obligée de le faire. (…) Si l’Allemagne venait à montrer une forte volonté d’agir en meneuse comme la France et l’Angleterre l’ont parfois fait dans le passé, les autres partenaires européens ne comprendraient pas et cela déboucherait sur (encore plus) de refus. Dans le contexte de la BFA, il importe de rappeler que c’est un outil militaire en commun, mais que la BFA a également besoin d’une volonté politique commune, d’un consensus de politique de défense et d’un procédé pour intervenir. »  

b- Les différences conjoncturelles

A ces divergences structurelles s’ajoutent des événements conjoncturels qui viennent ralentir la coopération franco-allemande en matière de défense.

Tout d’abord, le secteur de la défense est intrinsèquement lié à celui des affaires étrangères. Dans la mesure où les missions civiles et militaires sont mises en œuvre une fois que la politique étrangère est décidée, la défense apparaît comme une sorte de bras armé des affaires étrangères. Or, l’exemple récent de la Libye a démontré qu’un désaccord initial sur les orientations stratégiques à poursuivre pouvait conduire au blocage de toute coopération militaire. Dans ce cas précis, la brigade franco-allemande n’aurait pas pu être utilisée, puisque les chefs d’Etat et de gouvernement des deux côtés du Rhin ne partageaient pas le même objectif final.

La crise économico-financière actuelle est un second élément conjoncturel à souligner. Elle implique en effet une réduction des budgets de la défense. Une telle réduction pourrait avoir un impact négatif à long-terme sur des instruments de la défense tels que la brigade franco-allemande. Les Etats préfèrent désormais privilégier d’autres domaines qui leur apparaissent davantage porteurs de croissance, à l’instar des énergies renouvelables ou des technologies de l’information et de la communication (TIC). Privilégier ces différents secteurs se fait au détriment de celui de la défense, et explique pourquoi la crise économique peut être un facteur de ralentissement de la coopération militaire entre la France et l’Allemagne. Angela Merkel, contrainte d’endosser aujourd’hui le rôle de « manageuse de crise », a ainsi choisi d’adopter une attitude pragmatique et non visionnaire en termes d’orientation stratégique. En même temps, ces difficultés financières et budgétaires devraient pousser les Etats membres à partager leurs capacités militaires et mutualiser leurs efforts en matière de défense.

III- Vers l’harmonisation des pratiques de la Brigade franco-allemande: renforcement de la logique “bottum-up”

Aux critiques et résistances récurrentes, il faudrait en ajouter une autre : la méthodologie employée.

Actuellement, la coopération se fait au niveau du sommet de la hiérarchie militaire. Les chefs d’Etat major décident ensemble des manœuvres et missions, puis transmettent les instructions aux unités. Un rapport de la Cour des Comptes de février 2011 indique clairement que : « seul l’État-major est intégré, et les unités restent nationales ». Bien que la démarche se fasse d‘abord de manière horizontale, elle suit donc une logique essentiellement top-down : les soldats appliquant les ordres reçus, plutôt que travaillant de concert avec leurs homologues.

Or, la coopération bilatérale ne doit pas se restreindre à une seule catégorie d’acteurs militaires. Elle doit au contraire se faire à plusieurs niveaux : non seulement au sommet entre les chefs d’État-major, mais aussi à la base entre les soldats des différents contingents bi-nationaux, ainsi qu’au niveau administratif.

D’ailleurs, afin de construire des liens plus forts entre soldats, il faudrait que la brigade franco-allemande soit composée majoritairement d’unités mixtes. A l’heure actuelle, les unités sont principalement nationales, et les unités mixtes existantes sont composées de l’état-major et du bataillon de commandement et de soutien (implantés à Müllheim en Allemagne). Des unités seulement mixtes permettraient de créer des « solidarités de fait » pour reprendre un vœu cher à Robert Schuman. A partir de là, une approche bottom-up serait également possible : les soldats faisant remonter leurs observations et compréhensions mutuelles. On peut d’ailleurs noter une expérience positive: les quatre mois de formation commune dont ont bénéficié des soldats en échec scolaire leur ont permis de s’ouvrir et de découvrir la culture de l’autre. 

Dans le cadre de cette harmonisation horizontale appliquée à tous les échelons militaires, il convient de noter un autre type de coordination : celle du savoir-faire, des méthodes et techniques. Dans son rapport relatif à la brigade franco-allemande (n°404 du 22 février 2012), le Sénat  a mis en avant une mission importante de la brigade : « participer au développement de procédures et de règles communes, à la standardisation des matériels et des équipements ». A travers cette mission, c’est l’harmonisation cognitive qui est recherchée. Il ne s’agit pas simplement de juxtaposer les unités nationales en vue d’une mission commune, mais de créer un réel système de coordination. Chaque unité prend alors du recul pour comparer son fonctionnement avec celui de ses pairs afin d’en tirer les meilleures pratiques. L’harmonisation en franco-allemand devrait donc passer par ces méthodes ouvertes de benchmarking entre unités françaises et allemandes. Il ne s’agit pas d’imposer un système par le haut, mais de faire en sorte qu’il y ait une mise en commun à chaque niveau envisageable de la coopération. En d’autres termes, il faudrait que la mutualisation des forces soit la plus complète possible. S’agissant de la langue, la politique de la brigade permet à chacun de s’exprimer dans sa langue maternelle et il importe que les officiers comprennent celle des autres. La plupart des officiers s’en sortent plutôt bien au quotidien, cela ne semble pas poser de problème particulier. Quant aux simples soldats de la brigade, on leur assure la traduction ou bien la langue de travail devient l’anglais. D’ailleurs, la mutualisation a déjà porté ses fruits dans d’autres  domaines. Un groupe de travail traite, par exemple, de la coopération sanitaire et plus particulièrement des transfusions sanguines. Et à Pau, les parachutistes français et allemands sont formés ensemble. 

IV- Le Kosovo : quel bilan pour la coopération bilatérale ?

Parmi les théâtres d’opérations sur lesquels la brigade franco-allemande est déployée, on peut citer le Kosovo. La France et l'Allemagne y ont envoyé des experts nationaux dans différents cadres: la KFOR -Force pour le Kosovo (OTAN), Kosovo Security Force, EULEX, EU-Battlegroups (UE), mais aussi des experts bi-nationaux dans le cadre de la Brigade franco-allemande (généralement rattachée à la KFOR.)

Il faut d’emblée préciser que l'Allemagne est davantage présente que la France au Kosovo. Elle fournit le plus gros contingent : en 2011, environ 1200 soldats allemands contre 300 soldats français dans le cadre de la KFOR.

Cette implication allemande a plusieurs origines. L’Allemagne nouvellement réunifiée était déjà intervenue lors du conflit lié à l’éclatement de l’ancienne Yougoslavie en 1991 et avait été le premier Etat européen à vouloir rapidement reconnaitre l’indépendance de la Slovénie et de la Croatie. Ses interventions passées sur le théâtre yougoslave et son attachement au principe des peuples à disposer d’eux-mêmes lui confèrent ainsi une certaine légitimité.

Sébastien Gricourt, ancien délégué-interprète au CICR, et ancien conseiller politique pour la KFOR, l'ONU et au Bureau du Premier ministre du Kosovo (1997-2010), ajoute un autre facteur important : « l'impact des migrations venues des Balkans est plus grand en Allemagne qu'en France ». Et on ne peut que mettre en lumière cet aspect subjectif des relations bilatérales qui joue un rôle majeur dans le choix des orientations stratégiques d’un pays. Un lien historique, qu’il soit d’alliance, de colonisation, peut en effet influer sur le nombre de soldats et le type de matériel à envoyer à l’étranger.

Quant à l’efficience de la coopération bilatérale au Kosovo, Sébastien Gricourt insiste sur la résurgence des réflexes nationaux dans la gestion du conflit local :

« Les nations européennes ont beau travailler pour les mêmes objectifs globaux (stabilisation des Balkans, développement et intégration), il n'empêche que les réflexes nationaux ont la vie dure. Au Kosovo, c'est particulièrement vrai dans la question des échanges de renseignement. L'immigration kosovare (et balkanique en général) n'a pas le même impact en France ou en Allemagne, et si nous nous entendons sur les questions de coopération policière en matière de lutte contre les filières de la criminalité organisée, il arrive que nos services respectifs aient des gens à protéger. Ceci est l'héritage de l'implication des services auprès de l'UCK. Par exemple, les services allemands ont beaucoup de raisons d'en vouloir au Premier ministre actuel Hashim Thaçi, que la DGSE a de son côté aidé et protégé... à une époque où ce sont les services qui primaient sur le politique et le diplomatique dans les Balkans. 

Quant à la Brigade franco-allemande, je crains que son action au Kosovo ne l'ait pas rendu plus effective et visible. Le couple fonctionne bien à ce niveau-là, mais c'est juste qu'aujourd'hui, les missions au Kosovo relèvent plus du maintien de l'ordre et de l'état de droit, que du militaire. »

L’exemple précédemment énoncé au sujet du renseignement montre bien que des vides demeurent en termes de coopération. A partir de ce constat, d’autres pistes devraient être explorées afin de renforcer la coordination des actions, notamment les capacités ISR (renseignement, surveillance et reconnaissance). Il s’agirait alors d’instaurer des coopérations d’ordre plus technique et technologique. Le Livre blanc 2013 sur la Défense transmis à François Hollande le 29 avril dernier énonce, parmi les priorités, celle de la lutte contre les cyber-attaques et le hacking. La France reconnaît elle-même que son objectif de se doter d’une « capacité offensive » en matière de cyber-défense ne peut « que s’appréhender en multinational », et appelle au renforcement des liens avec des partenaires comme l’Allemagne et le Royaume-Uni. Cet appel français suggère donc une coopération autour de missions davantage militaires, dépassant le simple maintien de l’ordre et état de droit auxquels il était fait référence dans le cadre du Kosovo. Dans la mesure où cette question de la cyber-défense est dans l’air du temps (inscrite à l’ordre du jour du Conseil européen de décembre consacré à la défense, au cœur d’une proposition de directive européenne…), on peut espérer que des actions concrètes bilatérales s’ensuivront.

Analyser les interventions franco-allemandes au Kosovo, c’est aussi analyser leur impact, leur perception par les destinataires et enfin leurs apports par rapport à une action plus unilatérale. Interrogé sur le bilan qualitatif des forces françaises et allemandes présentes au Kosovo, prises à la fois individuellement et dans un cadre coordonné, Sébastien Gricourt précise que :

« L'un ou l'autre des contingents a marqué positivement les esprits par sa présence locale. A la tête de la KFOR, les généraux des deux nations ont été appréciés, car la population aime la KFOR, ce n'est pas le cas avec Eulex où les attentes sont différentes. La seule erreur fut française en se retrouvant dès le début en charge du nord du Kosovo, ce qui fait qu'aujourd'hui encore subsiste le doute que la France vise la partition. Je fais partie de ceux qui se sont battus contre les préjugés vis-à-vis de la France. »

Ces observations suggèrent une certaine prégnance des stéréotypes attachés à une nation et à sa politique extérieure. Ceux-ci, s’ils sont perçus négativement par la population locale, constituent parfois des obstacles qu’une action bilatérale coordonnée peut contribuer à réduire. D’une certaine manière, il semble dommage que la brigade franco-allemande ne soit pas engagée au Kosovo comme unité constituée.

Enfin, à l’inverse de la France qui privilégie le militaire, l’Allemagne tend à se spécialiser dans les missions d'Etat de droit et fournit ainsi plus de 100 experts allemands dans le cadre de l’EULEX (dont près de 80 policiers).

Au sujet de cette spécialisation nationale, Sébastien Gricourt explique que :

 « Toutes les contributions sont utiles. C'est avant tout une question de séquences, dans une phase qui est celle aujourd'hui du développement économique et de la consolidation des institutions. Mais la nomination passée d’un Français à la tête d'Eulex, et celle actuelle d’un Allemand, à la fois à Eulex et au Comkfor, ne change rien à qui se spécialise dans les missions d'Etat de droit entre les deux. Certes, il y a parfois des modèles et des approches nationales spécifiques qui peuvent influer. Mais je crois qu'au final ce type de mission est une partie de la vocation européenne à monter les missions d'Etat de droit comme un modèle de gestion post-crise. Pour cette raison, l’approche européenne se différencie nettement de celle otanienne. »

La coopération franco-allemande en matière de défense semble ainsi s’ériger davantage en puissance civile que militaire.

Outre la vocation européenne de monter des missions d’Etat de droit comme un « modèle de gestion post-crise », il convient de rappeler que la brigade franco-allemande garde une autre dimension européenne : celle de partenariats renforcés avec d’autres Etats européens. L’article 5 de l’accord signé le 10 décembre 2010 prévoit en effet la possibilité d’intégrer au sein de l’Etat-major de la brigade d’autres Etats parties au traité de Strasbourg du 22 novembre 2004.

L’avenir à plusieurs au détriment d’une relation de défense strictement franco-allemande ? 

Depuis les Accords de Lancaster House en novembre 2010, l’axe franco-britannique est devenu prioritaire au détriment de l’Allemagne. Et cette entente au niveau de la défense s’explique par au moins deux éléments. La Grande-Bretagne et la France continuent de se définir comme les deux vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale et se sentent donc « légitimes » à intervenir dans des opérations extérieures. S’ajoute à cela le fait que les Britanniques comme les Français peuvent réagir vite contrairement aux Allemands qui doivent passer par le Parlement.

De là, il convient de s’interroger sur l’effet (néfaste) des décisions prises sur le court, voire le moyen-terme en matière d’intervention extérieure.

Mais au-delà des coopérations bilatérales, un nouveau format de négociation et de réflexion semble se dessiner dans le domaine de la défense. Même si la coopération tri- ou multilatérale ne devrait pas remplacer à terme les anciennes coopérations bilatérales, l’exemple du groupe Weimar + (France, Allemagne, Pologne, Italie et Espagne), calqué sur le groupe de Weimar pour les affaires étrangères mais élargi à l’Espagne et l’Italie, propose un nouveau format de discussions. La réforme en cours des procédures de gestion de crises au sein du service européen d’action extérieure (SEAE) devrait permettre à l’Union européenne d’agir à  l’avenir plus efficacement sur l’ensemble des mesures de gestion de crises, en étroite coopération avec les organisations internationales et régionales ainsi qu’avec les pays partenaires. Le Conseil européen de décembre 2013 aura valeur de test.

Pour aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

• Dossier d'octobre 2011: Europe et défense: mutualiser les forces ?
• Dossier d'octobre 2012: Les Droits de l'Homme dans la politique extérieure de l'UE

Sur Internet

• Sénat : Rapport n°404 fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée Nationale, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne relatif à la Brigade franco-allemande, Février 2012: http://www.senat.fr/rap/l11-404/l11-4041.pdf

• Livre blanc sur la défense et Sécurité nationale 2013

Nadège MARGUERITE: Après avoir travaillé dans la coopération culturelle et audiovisuelle franco-allemande, Nadège Marguerite a obtenu en 2012 un Master 2 professionnel en Relations Internationales à l’IRIS de Paris. Son mémoire de fin d'étude portait sur la "sécurité publique au Brésil à l'heure des événements sportifs internationaux de 2014 et 2016". Elle s'intéresse aujourd'hui aux questions de défense et de sécurité internationale.

Source photo: Insigne de la Brigade franco-allemande sur Wikimedia Commons.