Les quotas audiovisuels : un moyen de promotion de l'identité culturelle européenne

« Chacun a le droit de voir des œuvres exprimant ses caractéristiques nationales et surtout dans sa propre langue », c'est le postulat de la déclaration de Delphes du 27 septembre 1988. Lorsque dans les années 80 l'industrie cinématographique américaine est en pleine expansion, l'une des priorités de l'audiovisuel européen est de « combattre l’affaiblissement progressif des identités culturelles en Europe ». Ainsi, dans la directive Télévision sans frontières de 1989, la volonté de lutter contre « l’américanisation des esprits » devient la définition de ce qu’on appelle les quotas audiovisuels.

L'évolution progressive du droit européen de l'audiovisuel

A la fin des années 70 la globalité des médias est une réalité et grâce aux satellites, les informations peuvent circuler sans considération de frontières. Afin de protéger l'identité culturelle des Etats membres, la question de l'audiovisuel est désormais inscrite à l'agenda de l'Europe. En 1984, la Commission européenne publie le Livre vert sur l’établissement du marché commun de la radiodiffusion, notamment par satellite et par câble. Le Livre vert consiste en une courte réflexion préliminaire et part du constat que le satellite est une réalité et que la télévision (TV) va s'internationaliser.

Malgré la portée du texte - un simple acte dépourvu d'effet juridique, ce Livre vert provoque des réactions contraires au sein de la Communauté. Pendant des années, ce texte a été tiraillé entre deux visions : entre les partisans du texte qui réagissent au phénomène de l'effacement des frontières culturelles et audiovisuelles, et ceux qui se prononcent pour la protection de la souveraineté à une époque où l'audiovisuel était un secteur appartenant exclusivement aux Etats.

L’Europe a essayé de dépasser ce débat et de réconcilier la liberté et la souveraineté, en proposant un cadre propice à la fois à l'essor de la TV européenne et à la fois à la protection des compétences des Etats, en particulier dans les domaines culturels. Pourtant, au fil du temps le débat s'est intensifié, la Cour de Justice des Communautés européennes étant amenée à se prononcer sur des questions relatives à la soumission des transmissions télévisées au droit européen.

Dans ce contexte, malgré le rôle des Etats souverains dans le domaine cinématographique et audiovisuel, la Commission relance la discussion. Ceci débouche en 1989, sur l'adoption de la directive « Télévision sans frontières ». Il s'agit d'un texte majeur qui structure le paysage européen et qui permet le soutien d'une industrie européenne autour du mass-média audiovisuel.

Directive « Télévision sans frontières »

La directive de 1989 est ainsi un texte ambitieux, le pilier d'une politique de soutien à l'industrie européenne des programmes audiovisuels. Lors de la négociation de la directive dans les années 80, l'Europe considérait « qu'il [était] hors de question que la TV devienne un moyen d’américanisation des esprits ». Bien que les pays de l'UE produisent davantage de films que les Etats-Unis, 75 % du revenu des cinémas européens proviennent des films américains. Pour remédier à cette situation, la directive impose aux radiodiffuseurs de diffuser un quota minimum de programmes européens: « Il s'agissait de créer un véritable marché des films et programmes européens, susceptibles de favoriser la circulation des œuvres ainsi que leur compétitivité face aux programmes nord-américains en particulier.»

Cette directive a été modifiée en 1997 afin de prendre en compte l’évolution de certaines offres audiovisuelles, en particulier l'importance du sport, comme moteur de certaines chaînes et le développement de certains programmes comme par exemple le télé-achat. Toutefois, cette nouvelle directive ne modifie pas les grandes lignes de la directive « Télévision sans frontières ». La modification de 2007 de la directive est la plus importante car, entre-temps, des changements audiovisuels plus profonds ont eu lieu, et qui méritent d’être pris en compte.

Une réglementation française plus restrictive en matière de quotas audiovisuels

La directive « Service de médias audiovisuels » de 2007 identifie en effet de nouvelles règles et modifie en profondeur la directive « Télévision sans frontières ». Elle instaure une nouvelle définition des services audiovisuels, promouvant une différence entre services linéaires et services non-linéaires. La distinction entre services linéaires et services non linéaires repose sur la décision de diffuser un programme et s'il existe ou non une programmation. Pour les services linéaires, c’est le radiodiffuseur qui prend ces décisions, c’est-à-dire que les visionneurs européens reçoivent passivement les informations (service de télévision traditionnelle, internet), tandis que pour les services non-linéaires, ce sont les utilisateurs qui prennent ces décisions (services de vidéo à la demande par exemple).

Les quotas européens identifiés dans la directive exigent de promouvoir, lorsque cela est réalisable et par des moyens appropriés, la production d’œuvres européennes ainsi que l’accès à ces dernières. Par définition, un quota est un pourcentage, contingent déterminé, imposé ou autorisé. Ainsi il a été imposé dans la directive que :      

Les services non-linéaires doivent apporter une contribution financière à la production d’œuvres européennes et à l'acquisition de droits pour ces œuvres. De plus, les chaînes doivent accorder une place importante aux œuvres européennes dans le catalogue des programmes proposés.

Un régime plus strict a été imposé aux services linéaires : ils doivent réserver 50% de leur temps d’antenne aux œuvres européennes et/ou au moins 10% de leur budget de programmation à des œuvres européennes émanant de producteurs indépendants et d'organismes de radiodiffusion télévisuelle.

Toutefois, en raison du caractère très peu contraignant du texte européen, la France s’est dotée d’une réglementation beaucoup plus stricte. En France, l'article 13 du décret n°90-66, prévoit que les éditeurs de services de télévision doivent consacrer, dans le total du temps annuel consacré à la diffusion d’œuvres audiovisuelles, au moins 60% à la diffusion d’œuvres européennes et au moins 40% à la diffusion d’œuvres d'expression originale française. 

Mais à quels types d’œuvres s'applique cette règle ? Les « œuvres européennes » doivent traduire un travail de production et d'édition significatif, comme par exemple un téléfilm, une série TV, un documentaire, ou un dessin animé produit dans l'Union européenne. Ne sont pas concernés les informations, les manifestations sportives, les jeux, le télé-achat, le télétexte, ou la publicité. Deuxièmement, il faut que la création soit européenne. Il y a des critères pour rattacher l’œuvre à un Etat européen, comme le lieu du tournage, la langue, les auteurs, les travailleurs par exemple.

Les quotas sont-ils respectés ?

Les critères sont clairs et bien définis, mais toutes les chaînes respectent-elles les règles ? Pour répondre à cela, il faut d'abord établir si on est en présence d'une obligation de moyen ou de résultat. La CJUE a tranché en faveur d'une obligation de moyen. Toutefois, les autorités nationales de surveillance (en France, le CSA) doivent demandent des explications lorsque les chaînes ne se conforment pas à la réglementation et ne respectent pas les quotas. En effet, elles sont tenues de justifier leurs carences. Il existe des chaînes qui généralement n'arrivent pas à atteindre les quotas... Il s'agit des chaînes nouvelles, car les œuvres européennes sont plus chères que les œuvres américaines, et des chaînes thématiques. Ce serait le cas de NRJ12, selon le Conseil Supérieur de l'audiovisuel (CSA) : « seule NRJ 12 n'a programmé qu'un seul titre (100 Girls de Michael Davis) d'origine américaine et diffusé à trois reprises, et n'a pas respecté les quotas. Cette carence serait due aux difficultés rencontrées par la chaîne pour accéder aux œuvres cinématographiques européennes ou d'expression originale française correspondant à sa ligne éditoriale». Généralement, le CSA a constaté que les chaînes ont respecté les quotas.

Malgré ces exceptions, les quotas doivent être respectés ! Pendant des années, certaines chaînes ont essayé de contourner les règles, en misant sur le fait que tout type de transmission ayant une dimension européenne serait pris en compte. Pour remplir les quotas, les chaînes ont essayé de comptabiliser des jeux TV scénarisés comme étant des « œuvres européennes ». C'est par exemple le cas de la chaîne M6. La chaîne avait fait passer le programme « POP Star » dans les quotas, en tant que documentaire européen. Cela n'a pas duré longtemps, car le "mensonge a de courtes jambes". Le Conseil Supérieur de l'audiovisuel (CSA) a requalifié le programme.

La conséquence des quotas

L’objectif des quotas a été la création d'une véritable industrie des programmes européens. Quelques exemples de réussite des quotas : Sous le soleil Saint-Tropez, Derrick, UPN Dance ou encore Le Jardin Secret. La bien connue série allemande Derrick est arrivée en France pour « faire du quota » en 1986 et depuis elle y est restée, forte de son succès. En effet, « les quotas sont considérés comme un instrument clé de soutien des programmes européens, de pair avec le système financier d'aide au cinéma."

Aller plus loin

Sur Nouvelle Europe 

• Dossier du mois de juin 2013: Le Cinéma et l'audiovisuel en Europe

Sur internet 

• Joannin, Pascale, «  La politique audiovisuelle de l'Union Européenne », 11/12/2006

• CSA, « Les obligations de diffusion d'œuvres audiovisuelles »

• CSA, « Le bilan 2005 des chaines privées gratuites de la TNT » 2006 

• Bouzet, Ange-Dominique, « Un instrument efficace dans le cas du cinéma. Les quotas de diffusion imposés aux chaînes de télé ont sans doute sauvé l'industrie du film français » 

• UE, « Audiovisuels et médias »

• Déclaration de Delphes, Delphes, 27 septembre 1988 

Source photo : European television icon, wikimedia commons et télévision française, wikimedia commons