La politique migratoire de l'Union européenne est une compétence partagée entre Etats membres et institutions communautaires. Pas entièrement communautaire, pas complètement aux mains des Etats membres non plus, elle englobe trois problématiques que sont l'immigration légale et illégale, le droit d'asile et le contrôle des frontières extérieures. Plus concrètement, l'objectif de cette politique est de réguler les entrées et les séjours des ressortissants de pays tiers sur le territoire de l'Union européenne et de favoriser leur intégration sociale et économique. Politique récente, elle est institutionnalisée avec le Traité d'Amsterdam en 1997 et n'a cessé de se développer depuis les années 2000. Retour sur les différentes étapes de sa construction et les obstacles persistants à sa mise en oeuvre.
L'Europe, terre de migrations
C'est au cours du XXème siècle et plus particulièrement après 1945 que les migrations s'accentuent en Europe, phénomène rendu notamment croissant par les exodes dûs aux guerres internationales, le morcellement des territoires à l'Est (Balkans, URSS) ou encore les dictactures du Sud de l'Europe. L'Europe occidentale - et plus particulièrement des Etats comme la France, l'Allemagne ou le Royaume-Uni - reste une région attractive pour les migrants du travail/demandeurs d'asile internationaux. Politiquement stable, démocratique, porteuse de droits et de valeurs fondamentaux pour les êtres-humains, elle attire pour de nombreuses raisons : des raisons économiques tout d'abord (marché du travail), des raisons familiales ensuite (regroupement familial) et des raisons universitaires (faire ses études ailleurs) et humanitaires (demandes de droit d'asile). Selon un décompte de 2012, les ressortissants de pays tiers représentent environ 4% de la population de l'Union européenne.
Comment les migrations sont-elles régulées au sein de l'UE ? Les flux de migrations sur le territoire de l'Union européenne sont gérés par les Etats membres eux-mêmes, chacun ayant soin de définir le nombre de migrants légaux qu'il souhaite accueillir selon sa propre histoire et ses besoins en termes économiques. Chaque Etat membre décide en effet du nombre de ressortissants étrangers qu'il souhaite accueillir et établit une politique d'accueil et d'intégration à leurs égards. En complément, des textes internationaux de référence comme la Convention de Genève de 1951, établissant des règles en matière de protection des réfugiés, fixent les contours d'une politique commune internationale en termes de migrations.
L'Union européenne ne se saisit que tardivement de la problématique des migrations sur son territoire, le Traité de la CEE de 1951 ne définissant des modalités de circulation qu'à destination des travailleurs des Etats membres (la liberté de circulation des travailleurs est en effet un des quatre piliers fondamentaux de la construction de l'UE). Or, puisque les Etats qui composent l'Union européenne ont des frontières extérieures communes, il s'agit de réguler ensemble et de manière efficace les entrées et les séjours des ressortissants étrangers sur le territoire commun, que ceux-ci se présentent aux portes de l'Union pour des raisons économiques, familiales, humanitaires ou estudiantines. En outre, de nombreux facteurs contribuent depuis les années 80 à accentuer cette mise en commun des stratégies migratoires individuelles : la conscience du vieillissement de la population et du manque de main d'oeuvre, le potentiel élargissement de la communauté européenne à l'Est et le souci de contrôler plus efficacement les frontières, la menace de réseaux d'immigration clandestins, la volonté de réagir ensemble à de futures menaces criminelles étrangères (crainte développée depuis les événements du 11 septembre), le développement de la promotion des Droits de l'Homme au sein de l'UE et la nécessité de s'organiser pour protéger les réfugiés de manière commune.
Difficile percée de la communautarisation
En 1985 est signé l'Accord de Schengen entre 5 Etats membres de la communauté européenne (France, Benelux et Allemagne) désireux de supprimer les contrôles aux frontières internes et de mettre en place une politique de visas uniforme vis-à-vis de l'extérieur. Cet Accord constitue les prémisses d'une politique migratoire commune à tous les Etats membres, devenant plus tard ce qu'on appelle aujourd'hui l'Espace Schengen (dont font partie 26 Etats européens, quatre d'entre eux n'étant pas membres de l'UE). A cet Accord de Schengen succède en 1992 la signature du Traité de Maastricht, qui communautarise la politique des visas, tandis que tout le reste de la politique migratoire est encore traité de manière inter-gouvernementale, c'est-à-dire par les Etats membres exclusivement. C'est le Traité d'Amsterdam de 1997 qui institutionnalise véritablement la politique migratoire en communautarisant la lutte contre l'immigration clandestine, l'asile et le contrôle aux frontières extérieures (des dates butoirs sont définies pour le passage au vote à la majorité qualifiée de ces politiques). Enfin, en 2007, le Traité de Lisbonne applique la procédure législative ordinaire pour tous les volets de la politique migratoire.
Cette communautarisation de la politique migratoire permet à l'Union européenne de définir les conditions d'entrée et de séjour des migrants des Etats tiers sur son sol. Mais dans le même temps, les compétences des Etats membres en termes de migrations sont réaffirmées : pour exemple, le Conseil européen définit lui-même la stratégie migratoire à apppliquer dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice qu'est l'Union européenne, ce qui laisse une marge de manoeuvre significative au modèle inter-gouvernemental. De même, l'article 72 du TFUE décrit que le traité "ne porte pas atteinte à l'exercice des responsabilités qui incombent aux Etats membres pour le maintien de l'ordre public et la sauvegarde de la sécurité intérieure". L'article 79 illustre également cette volonté inter-gouvernementale : les Etats membres conservent "le droit de fixer les volumes d'entrée des ressortissants de pays tiers, en provenance de pays tiers, sur leur territoire dans le but d'y rechercher un emploi salarié ou non salarié". Dans une même optique, le Royaume-Uni, l'Irlande et le Danemark bénéficient d'opt-outs pour ne pas être contraints par les décisions communautaires en termes de migrations. Les Etats ne sont donc pas enclins à faire de la politique migratoire une compétence propre de l'Union européenne. Et gardent une forte main mise sur les déicisons prises au niveau européen.
Les Etats encore souverains ?
Cette volonté d'affirmation des Etats vis-à-vis de la politique migratoire est à comprendre dans le contexte des histoires politiques et économiques de chacun, des positionnements géographiques et des perceptions nationales à l'égard des étrangers. Les Etats membres sont en effet diversement concernés par les flux migratoires, leurs réponses en termes d'accueil et d'intégration des migrants et demandeurs d'asiles sont donc naturellement hétéroclites. Selon un sondage Eurobaromètre en 2012, 42% seulement des citoyens de l'UE pensent que l'immigration devrait être encouragée sur le territoire européen. Si les Etats membres dans leur ensemble demeurent assurés que l'immigration est une richesse culturelle et économique pour leur pays, les stratégies ne reflètent pas nécessairement cet état d'esprit.
La France et l'Allemagne représentent deux Etats fortement attractifs pour les migrants/demandeurs d'asile (du fait de la prospérité économique de l'Allemagne et de la renommée internationale de la France pour sa culture tournée vers les Droits de l'Homme par exemple), tandis que la Grèce comptabilise un très faible taux de migrants et que la Pologne est un pays de transit et d'émigration plus que d'immigration.
Dès lors, les stratégies nationales divergent et il devient complexe d'élaborer une politique migratoire commune à tous les membres. En termes de politique d'accueil par exemple, il existe des disparités entre les Etats membres. La Suède est l'Etat européen où la tradition d'accueil est la plus ancrée, à l'inverse de la Lettonie où les nationaux restent le moins favorables aux politiques d'immigrations. Selon Corinne Balleix, Docteur en sciences politiques et spécialiste des phénomènes de migrations en Europe, 15% de la population suédoise est née dans un Etat étranger et les étrangers représentent 6,8% de la population totale en 2013, pourcentage le plus élevé des pays scandinaves, ce qui peut expliquer cette perception nationale positive vis-à-vis de l'immigration. De même, la manière d'intégrer les migrants dans la société peut être complètement différente d'un Etat à un autre : mise en place de politiques d'assimilation ou de multi-culturalisme.
Eléments législatifs récents
Quels sont concrètement les éléments législatifs récents adoptés au niveau communautaire pour permettre une politique migratoire commune ? Entre autres développements, nous pouvons citer la directive 2009/50/CE établissant ce qu'on appelle une "carte bleue européenne" pour faciliter l'entrée et le séjour de travailleurs migrants des pays tiers hautement qualifiés. Il s'agit ici d'une procédure rapide leur permettant de bénéficier d'un permis de séjour à des conditions attractives. Egalement, la directive 2014/36/UE établissant des règles européennes en matière d'emplois saisonniers pour tout travailleur migrant exercant une activité saisonnière sur le sol de l'UE et ne dépassant pas 9 mois consécutifs (le nombre de mois de séjours varie en fonction des Etats membres). En termes d'intégration, l'unique directive réglementant le droit au regroupement familial est la directive 2003/86/CE. Néanmoins, l'application de cette directive à l'intérieur des Etats membres est controversée et de nombreux progrès sont à faire pour que son application soit effective. En matière d'immigration irrégulière, la directive «Retour» (2008/115/CE) fixe les règles et conditions du retour de ressortissants étrangers dans leur pays d'origine en cas de séjours irréguliers. La directive 2009/52/CE détaille, elle, les sanctions et les mesures que les États membres sont dans l'obligation de prendre à l'encontre de tout employeur qui employerait des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.
Ces élements ne sont pas exhaustifs et il existe encore de nombreux instruments, fonds et agences de l'union européenne consacrés au bon fonctionnement de la politique migratoire (telle que l'agence FRONTEX pour le contrôle des frontières extérieures par exemple).
Aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
- Dossier de mars/avril 2015 : Union européenne et migrations
Ouvrages :
- BALLEIX, Corinne, La politique migratoire de l'Union européenne, Collection Réflexe Europe, Editions La Documentation française, Paris, 2013
Sur internet :
- Evolutions de la politique européenne d'immigration et d'asile, Toute l'Europe
- Politique d'immigration, Parlement européen
Crédit illustration : Cartographie de Chloé Fontaine pour Nouvelle Europe