Beaucoup ont été surpris par le contenu de la nouvelle Constitution hongroise et s’en inquiètent. Pourtant, une loi déjà entrée en vigueur depuis maintenant un peu plus d’un an et demi annonçait déjà la couleur ; et ses conséquences sont suffisamment concrètes pour porter aujourd’hui un regard sur le nouveau régime politique hongrois.
Votée le 25 avril 2011 au Parlement, la nouvelle Constitution vient d’entrer en vigueur, donnant lieu à de nombreuses critiques à l’intérieur comme à l’extérieur du pays. La commission de Venise (Commission européenne pour la démocratie par le droit) a rendu deux avis, pendant la phase d’adoption et après son vote. Ses critiques portent principalement sur « le report excessif aux lois organiques » donnant des articles aux frontières floues. Elle espère que les décisions à venir (adoption des dispositions transitoires, futures lois et interprétations) « viendront dissiper ces inquiétudes » sur le tournant Orbán. Or, si on ne peut critiquer la Constitution qu’à la lumière de ce qui est écrit dans le marbre, les premières lois du nouveau gouvernement donnaient déjà un éclairage très précis sur son nouveau visage, au premier rang desquelles la loi modificative du 26 mai 2010 sur la naturalisation simplifiée.
La loi, son contexte : le retour de la droite au pouvoir après 8 ans de socialisme
Lors des élections législatives d’avril 2010, le parti de droite de Viktor Orbán, le Fidesz obtient près de 53% des voix dès le 1er tour. Jobbik le parti d’extême-droite fait son entrée au Parlement, avec 17% des voix. Le nouveau gouvernement, fort de ses 263 sièges Fidesz au Parlement fait rapidement passer un nombre record de lois, à commencer par la plus symbolique dans l’imaginaire hongrois, celle touchant aux minorités magyares vivant en dehors du pays.
Viktor Orbán se déclare en opposition avec Jobbik et pourtant, le 26 mai 2010, une loi modificative revient sur la loi de 1993 et sa conditionnalité de résidence pour l’ouvrir aux Magyars de l’étranger comme le proposait ce parti. Elle est adoptée à la quasi-unanimité au Parlement : 344 voix pour, 3 contre (sur un total de 386 députés). La mobilisation des socialistes est étourdissante de silence. La nouvelle loi entre en vigueur deux mois après.
La loi du 26 mai 2010 sur la « naturalisation simplifiée » prévoit désormais que toute personne ayant « eu eux-mêmes ou leurs ascendants la nationalité hongroise », ou une origine hongroise présumée « avec vraisemblance » et justifiant de la connaissance du hongrois pourra obtenir la nationalité hongroise. Elle s’adresse aux 2,7 millions de Magyars en dehors des frontières, principale conséquence du redécoupage issu du traité de Trianon. Avec plus de 500 000 Magyars en Slovaquie, ce pays héberge, proportionnellement, la minorité magyare la plus importante : 10% du pays sur une population minoritaire dépassant à peine les 14%.
« Justifier de la connaissance de la langue » n’est pas un réel enjeu pour les minorités magyares. Subsistent quelques minorités dans la minorité, qui loin de leur Etat-parent, n’ont pas connu le nyelújitàs, le renouveau de la langue hongroise au 19ème siècle.
« Prouver avec vraisemblance » l’origine hongroise se traduit en pratique par un acte de naissance. Plus important encore, cela signifie qu’aucune limite n’est fixée dans le retour dans l’arbre généalogique du demandeur.
La motivation invoquée par le texte de « réduire le fardeau administratif et bureaucratique » de l’ancienne loi cache en réalité bien des enjeux politiques.
Protéger ses minorités ou réveiller l’irrédentisme trianonesque ?
La question des minorités est sensible. Il est vrai que les Etats multinationaux, nombreux à l’Est, portent généralement une grande attention à la protection de leurs minorités vivant en dehors de leur sol. Il n‘est donc pas étonnant que l’article D de la nouvelle Constitution, reprenant l’article 6 de l’ancienne, énonce : « Guidée par la cohésion d’une nation hongroise unie, la Hongrie porte la responsabilité des Hongrois vivant hors des frontières du pays ». Le pays a une longue tradition de protection des Magyars à travers tout un panel d’aides spécifiques. Mais, la nuance est ténue entre les enjeux culturels et ceux politiques. En 2001, une loi sur le statut des Hongrois d’outres frontières est votée sur proposition de Viktor Orbán. Elle leur offrait des avantages en matière d’éducation, de culture et autres ainsi qu'un accès facilité au marché du travail hongrois. Sous la pression des Etats voisins notamment, elle subit des modifications clefs en 2003. Les minorités ne sont plus décrites comme « faisant partie d'un peuple hongrois unifié » mais « en relation avec l’héritage culturel hongrois ». La loi dont il est question aujourd’hui dénote d’un retour de cette terminologie problématique. L’unité magyare n’est plus fondée sur la base de la culture, mais sur la « mère patrie ». Comme pour atténuer l’impact de ce mot, il est spécifié que cette procédure reste « ouverte sur demande individuelle » ; ce n'est qu’une simple « option » offerte aux minorités magyares.
La loi sur la naturalisation simplifiée offre pour certaines minorités un atout non négligeable : la voie vers la mobilité. En effet, les minorités magyares vivant dans des pays hors Schengen pourront ainsi se déplacer entre les pays signataires. Ils sont 300 000 en Serbie et 150 000 en Ukraine. Zsuzsa Hegedus, conseillère du Premier ministre hongrois, invoque une raison supplémentaire : « dans ces deux pays, le sort des minorités reste le plus précaire. Nous leur offrons désormais la possibilité de s'installer en Hongrie ».
« Chaque pays est libre de décider des critères de naturalisation » rappelle le texte de loi. La naturalisation simplifiée « ne heurte pas les règles du droit international » et est une « solution de plus en plus courante ». En effet, parmi les voisins de la Hongrie, la Roumanie et la Bulgarie avaient entrepris peu avant des mesures pour faciliter l’acquisition de la nationalité pour leurs minorités vivant dans des pays hors de l’Union, respectivement des Moldaves, des Macédoniens et des Turcs ayant fui l’assimilation forcée des années 80. Mais cela n’est ni dans les mêmes proportions, ni avec le même passé.
Un pays va réagir avec grand fracas: la Slovaquie. Seulement une semaine après la promulgation de la loi hongroise, Bratislava prend des mesures de rétorsion immédiate. La double nationalité, quelle qu’elle soit, est interdite. Rapidement, des cas de Slovaques déchus de leur nationalité pour en avoir demandé une autre sont dévoilés dans la presse hungaro-slovaque. La porte-parole du ministère de l’Intérieur slovaque expliquera que « ces cas sont des citoyens slovaques qui vivent à l'étranger, sinon ils n'auraient pas perdu leur nationalité ».
Les tensions avec la Slovaquie sont anciennes. Le traité de Trianon demeure une cicatrice bien présente dans la conscience collective du bassin des Carpates. Le 4 juin 1920, perdant de la Première Guerre mondiale, l’empire austro-hongrois est démantelé. Le royaume de Hongrie perd les deux tiers de son territoire et un tiers de sa population. La peur d’ingérence dans les affaires de ces anciens comtés, la peur d’un irrédentisme hongrois se trouve légitimée par une telle loi.
Des éléments récents sont venus ajouter de l’huile sur le feu, parmi lesquels une nouvelle loi linguistique votée en Slovaquie en 2009. Imposant la langue d’État dans les communes sous un certain seuil de minoritaires, elle a été perçue comme une discrimination par les minorités hongroises.
D’autres événements encore vont se multiplier à mesure que la campagne des législatives bat son plein. Le Premier ministre accuse Budapest de vouloir créer « une enclave hongroise » avec cette loi; l’extrême droite parle de « militarisation de la société hongroise ». Juin 2010, le gouvernement sortant -fruit d’une alliance inédite en Europe entre la gauche et l’extrême droite- entre le Smer-SdD de Robert Fico et le SNS, ne parvient pas à créer une coalition et apparaît affaibli par des affaires de financement douteuses. L’Union démocratique et chrétienne slovaque forme un gouvernement avec d’autres partis, dont Most-Híd, représentant les minorités hongroises. Le 25 janvier 2011, la nouvelle Premier ministre slovaque, Iveta Radičová, annonce des discussions parlementaires pour revenir sur cette loi défavorable aux Magyars.
Quid de l’opinion magyare ?
« Une exigence a été constatée » de la part des minorités, indique le texte de loi. Les enquêtes de terrain manquent à ce sujet. Si les Magyars de Slovaquie peuvent parfois se sentir discriminés, ils ne sont pas pour autant tous prêts à abandonner l’expression de leur citoyenneté sur leur sol désormais natal. La représentation politique des minorités hongroises est née dès le milieu du XXème siècle en Slovaquie. Il existe aujourd’hui deux partis magyars, Most-Híd et le Parti de la coalition hongroise. Ce dernier s’est prononcé dès le début pour la loi sur la naturalisation simplifiée. Il était même soutenu par Viktor Orbán. De son côté, Most-Híd, membre de la coalition au pouvoir, s’est montré plus diplomate, se voulant le « pont » entre les deux nations, d’où vient d’ailleurs son nom dans les deux langues.
En Hongrie, un référendum a été organisé sur cette question dès 2004, à l’initiative de Fidesz. Il est marqué par un faible taux de participation et seulement 19% de la population s’est prononcée en faveur d’une telle loi. L’opinion est divisée entre une peur de perte de l’identité magyare si particulière et une peur de se voir « piquer » du travail. Magali Balent diagnostique un « syndrome du petit pays » alors que le pays vient de passer sous la barre symbolique des 10 millions d’habitants. La Hongrie n’est pas non plus épargnée par la crise : dès lors l’entrée d’une nouvelle force de travail, alors que plus de 10% de la population est au chômage, est assez mal perçue.
Une nationalité sans citoyenneté : des risques, quel intérêt ?
Le compteur des déchus de nationalité slovaque tourne toujours. Le gouvernement slovaque n’est pas revenu sur sa loi. Au 20 janvier 2012, soit un an et demi après son entrée en vigueur, 206 personnes ont perdu la nationalité slovaque, dont 130 Tchèques, 24 Allemands, 23 Hongrois et 22 Autrichiens.
Côté hongrois, le gouvernement tablait sur 250 à 400 000 demandes pour la fin de l’année 2011. Début 2011, 12 000 demandes de naturalisation étaient arrivées, un mois après le double. À la fin de l’année, le président déclarait 150 000 demandes et 115 000 nouveaux nationaux. Néanmoins, cette loi ne donne « pas automatiquement accès au titre d’électeur ». L’article XXIII de la nouvelle Constitution portant sur le droit de vote laisse entrevoir cette possibilité. Cette situation ambigüe n’est pas aussi surprenante pour les Hongrois que pour le reste du continent, et la langue hongroise fournit un excellent éclairage sur la culture. Állampolgárság se traduit tant par nationalité que citoyenneté. Il est usité par l’administration hongroise pour déclarer la nationalité d’un individu ainsi que ses droits politiques affiliés, sa citoyenneté. Un autre terme, nemzetiség, se traduit également par nationalité mais fait référence à l’identité nationale, dont tant de Magyars peuvent rêver. Nemzet signifie nation et nemzetség, tribu, voire lignée. En Hongrie, la frontière entre nationalité et citoyenneté n’est pas imperméable.
Il n’en reste pas moins que ce texte est le fruit d’une longue tradition ancrée bien à droite de l’échiquier politique. Viktor Orbán critiquait « le penchant historisant », le rapport au Trianon, du gouvernement de son confrère Jozsef Antall au début des années 90. En 1998, devenu Premier ministre à son tour, il se trouve alors un goût prononcé pour « la réunification spirituelle de la nation qui devait accompagner la réunification européenne ». On voit ainsi qu’à l’origine du raidissement national et de son corollaire autoritaire figure la conception extensive donnée par le gouvernement hongrois à la définition de la nationalité, une extension de la portée du droit du sol et du sang
Pour aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
À lire
- BOISSERIE Étienne, Un conflit entre normes européennes et mémoires nationales, La question magyare en Roumanie et en Slovaquie (1993-1997), L’Harmattan, Aujourd’hui l’Europe, Paris, 2003, 400 p.
- KENDE Pierre, Le défi hongrois. De Trianon à Bruxelles, Buchet-Chastel, Les Essais, Paris, 2004, 240 p.
- MOLNAR Miklos, Histoire de la Hongrie, Perrin, Collection Tempus, Paris, 2004, 469 p.
- PIERRÉ-CAPS Stéphane, La multination, l’avenir des minorités en Europe centrale et orientale, Odile Jacob, Sciences Humaines, Paris,1995, 337 p.
Sur Internet
- BALENT Magali, « L'Union européenne face aux défis de l'extrémisme identitaire », Questions d’Europe n°177, Policy Paper de la Fondation Robert Schuman, 12 juillet 2010, version pdf disponible sur le site de la Fondation (consulté le 24 novembre 2010) :
- CAPELLE-POGACEAN Antonela, La Hongrie et les minorités magyares. Une relation complexe à l’heure de l’intégration européenne, CERI/FNSP, Juillet-Aout 2003, disponible sur le site du CERI (consulté le 2 octobre 2010)
- Site web sur la procédure de naturalisation simplifiée du gouvernement hongrois : www.allampolgarsag.gov.hu
- Loi fondamentale de la Hongrie, 25 avril 2011, disponible sur le site du Gouvernement hongrois
- Avis sur la nouvelle constitution de la Hongrie adopté par la Commission de Venise lors de sa 87e session plénière (Venise, 17 - 18 juin 2011), Commission européenne pour la démocratie par le droit, (Commission de Venise), Conseil de l’Europe, CDL-AD(2011)016, Avis n 621 / 2011, disponible à l’adresse suivante (consulté le 31 octobre 2011)
Source photos: © Sophie Rauszer, photo d'illustration: l'éternelle couronne hongroise, symbole du royaume de Hongrie comme pont entre le monde occidental et le monde byzantin; et photo supplémentaire: le pont Mària Valéria de la ville d'Esztergom (première capitale) reliant la Hongrie à la Slovaquie.