Apres la forte mobilisation de Rio+20 en juin de cette année et la déception que le sommet a engendrée, un fort sentiment de désillusion est attaché aux négociations environnementales. Toutefois, la résignation n’est pas une solution. Pour faire face aux conséquences du changement climatique, les solutions internationales sont la seule issue à une crise environnementale, un problème qui transcende les frontières. Que la proposition soit optimiste ou naïve, cet article propose que le changement climatique soit envisagé comme une formidable chance de repenser le rôle de l’Union européenne dans les négociations internationales. Trois éléments sont essentiels pour analyser le rôle de l’UE dans ces négociations : (1) les objectifs climatiques de l’UE ; (2) les opportunités pour l’UE d’agir et (3) les capacités de l’UE en termes de négociation.
Les objectifs et les opportunités
Les normes environnementales que l’Union européenne applique sont parmi les plus strictes au monde. En 2008, l’UE adopte le Paquet Energie-Climat, qui a pour objectif de lutter contre le changement climatique et d’offrir à l’Europe « de plus grandes perspectives ». Les domaines principaux dans lesquels l’UE intervient sont la pollution atmosphérique, la pollution des eaux, la protection de la nature et de la biodiversité, la gestion des déchets et les risques industriels. Lors de l’adoption du Paquet, l’UE s’engage dans Europe 2020, un programme qui vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20% en 2020 par rapport à 1990, et de 30% ''si les autres principales économies acceptent d'assumer elles aussi leur juste part d'efforts''. De plus, en 2005 l’UE a créé un marché européen du carbone, le système communautaire d'échange de quotas d'émission (SCEQE). Depuis sa création en 2005, le système s’est étendu pour couvrir les émissions des 27 Etats membres de l’Union européenne et la valeur des transactions sur la période est estimée à 30 milliards d’euros. Ces fonds privés provenant des marchés du carbone devraient financer la lutte contre le changement climatique.
Quelles sont les opportunités internationales qui ont donné à l’UE la chance de jouer un rôle important ? En 2005, il y a l’entrée en vigueur du Protocole de Kyoto. Le Protocole, qui fixe des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre aux 38 pays les plus industrialisés, fait suite à la Convention sur le Climat de 1992 à Rio de Janeiro. Cette entrée en vigueur représente en 2005 une véritable occasion pour l’UE de finalement rétablir l'équilibre avec les Etats-Unis, et de positionner l’UE sur la scène globale comme un acteur normatif et respectueux du climat. Après les désaccords persistants dans l’Union concernant la guerre en Iraq et la politique étrangère (PESC), la position commune et avant-gardiste sur Kyoto était considérée comme une victoire. Selon le Président de la Commission européenne Manuel Barroso s’exprimant en 2005: « The EU, for its part, has worked hard to be worth listening to. We are maturing, speaking with a unified voice more often and on a much broader range of issues than in the past. »
En revanche, le Protocole de Kyoto est arrivé à la fin de sa première période d’engagement en 2012 (2008-2012). Un renouvellement de la période est convenu lors de la Conference des Parties 18 (COP18 Doha), la conférence annuelle sur le changement climatique. Toutefois, le nombre de signataires est inferieur à la précédente période d’engagement, et deux acteurs titanesques ne l’ont toujours pas ratifiée : les Etats-Unis et la Chine. L’énergie que l'UE a dépensée pour Kyoto se révèle donc relativement inutile, cinq ans après son entrée en vigueur.
La déception brésilienne
Plus tôt en 2012, les négociations de Rio+20 ont suscité une énième déception en termes de négociations internationales. L’échec de Copenhague de 2009, resté dans tous les esprits, ne pouvait pas motiver les états membres de l’ONU à aller plus loin cette fois-ci afin de trouver un accord sur le texte en discussion, L’avenir que Nous Voulons. Les explications de la débâcle sont connues : vingt ans plus tôt, à Rio en 1992, 27 principes pour asseoir la responsabilité des pays en matière d’environnement et de développement durable ont été établis par l’ONU. Parmi cette liste figurent les principes 7 et 11 qui posent:
Les normes appliquées par certains pays peuvent ne pas convenir à d'autres pays, en particulier à des pays en développement, et leur imposer un coût économique et social injustifié. [..]Les pays développés admettent la responsabilité qui leur incombe dans l'effort international en faveur du développement durable.
Jusqu'à maintenant, et donc aussi lors de la conférence Rio+20, les pays en développement estiment que les pays les plus développés ont la responsabilité de financer la transition énergétique des pays émergents. Cependant, la crise contraint fortement les budgets des Etats les plus développés qui font face, d’ailleurs, à une manque de volonté réelle de montrer une solidarité avec les pays en développement, ou de consacrer de l’argent publique aux problèmes climatiques, notamment en ce qui concerne les États-Unis et plusieurs pays européens. Le texte final est finalement devenu le résultat d’un compromis minimaliste entre Etats membres, qui ont barré la route à toutes les propositions ambitieuses.
Les capacités de l’UE limitées par un labyrinthe d’institutions
Toutefois cette explication ne justifie pas entièrement l’échec de Rio+20. Ce n’est qu’un prétexte, une assertion qui empêche l’Europe de faire face à la réalité. Regardons de plus près les actions de l’Union européenne. Dès que les négociations européennes ont étés déplacées de Bruxelles à New York en mars 2012, les Etats membres de l’UE ont essayé de se mettre d’accord paragraphe par paragraphe, mot à mot, dans des négociations souvent très longues. Lors de ces sessions de coordination, l’UE n’a pas su faire preuve d’unité pour rendre son message visible et convaincant. Une attention excessive aux détails a causé un manque de réflexion sur une grande stratégie, qui aurait permis à l’UE de jouer un rôle important à Rio. Aucun des engagements proposés par l’UE en matière de conservation et de durabilité sur le plan économique ne figure dans le texte final. Cette absence d’un fort positionnement européen montre que l’UE n’a pas encore la capacité de faire preuve d’une unité d’action. Ce problème est exacerbé par la complexité des institutions communautaires environnementales, qui se trouvent au sein du mille-feuille décisionnel européen. Sur des questions liées à l’environnement travaillent la DG Environnement, la commission du Parlement pour l'environnement, la santé publique et la sécurité alimentaire, le Conseil de l’Union européenne, le Comité économique et social européen, le Comité des régions, la Banque européenne d'investissement et l’Agence européenne pour l’environnement. Sept institutions différentes, qui ont toutes leur propre culture organisationnelle, sans parler des multiples institutions à l’échelle nationale. Ceci ne facilite pas la répartition des travaux ni l’unité d’action.
Quel rôle pour l’Union européenne ?
L’Union européenne doit revenir là où elle est censée être : à l’avant-garde de la lutte contre le changement climatique. Pour y parvenir, il est nécessaire de réaliser qu’une transition vers un monde sobre en carbone nécessite, pour la plupart des pays, le développement économique. La mise en œuvre des mécanismes de transferts économiques, financiers et technologiques est indispensable pour les pays en développement; ceci était clairement indiqué lors des conférences à Rio et à Doha. Pour l’UE, ce défi présente une formidable chance de repenser le rôle de l’Union dans les négociations internationales. Si l’UE arrive à concilier des points de vue souvent très divergents entre les Etats les plus développés et les Etats en développement, la transition climatique pourrait être un nouveau projet européen, un nouvel instrument de construction communautaire ainsi qu’une chance de reprendre une position de force sur la scène internationale. Mais afin d’y arriver, l’Union devrait (1) aboutir à une meilleure cohérence et plus de synergies entre les diverses institutions travaillant sur l’environnement ; et (2) passer de la négociation ‘hyper-détaillée’ entre les Etats membres sur des sujets spécifiques à une « grand strategy », une stratégie générale, soutenue par tous, qui vise à une diplomatie environnementale ambitieuse. L’UE trouverait ainsi des voies de compromis avec les principaux émetteurs de gaz à effet de serre, mais aussi avec les pays les plus vulnérables et les pays en développement. Cette stratégie doit être en lignée avec la stratégie onusienne de développement durable. L’Europe pourra jouer un rôle important à l’échelle internationale seulement si elle parvient à unifier et aligner sa position interne.
Aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
- L'Union européenne dans les négociations environnementales : quel 'leadership' sur la scène internationale ?, Willy Kokolo, 11 janvier 2013
A lire
- Où vont les négociations climatiques internationales ? Centre d’Analyse Stratégique, Paris, 2012
- SCHEURS, M.A., TIBERGHIEN, Y., "Multi-Level Reinforcement: Explaining European Union Leadership in Climate Change Mitigation". Global Environmental Politics 7, 19–46, 2007.
- VOGLER, J., BRETHERTON, C., "The European Union as a Protagonist to the United States on Climate Change". International Studies Perspectives 1–22, 2006