Le 22 janvier 2013, la France et l’Allemagne célébraient les 50 ans du Traité de l’Elysée. Ce traité historique a inauguré une ère de coopération sans précédent entre les deux Etats et a permis la création de nombreuses institutions bilatérales. Outre la brigade franco-allemande, l’Office franco-allemand de la jeunesse ou encore la chaîne binationale ARTE, l’éolien fut l’une des premières énergies renouvelables à bénéficier de cette coordination bilatérale.
Des divergences originelles…
Quand le vent du changement souffle,
Les uns construisent des murs, les autres des moulins à vent (proverbe chinois).
Les uns seraient-ils les Français et les autres les Allemands ? Ou les Français ne seraient-ils pas devenus, à leur tour, « constructeurs de moulins à vent » à l’instar des Allemands ?
Au-delà de la métaphore, la comparaison des systèmes énergétiques développés par la France et l’Allemagne depuis les années 60 font apparaître des choix distincts. La France a toujours orienté sa politique énergétique autour du nucléaire, tandis que l’Allemagne a privilégié le gaz et le charbon. Une certaine « dépendance au sentier » (Paul Pierson) énergétique s’est ainsi créée. C’est pourquoi il apparaît aujourd’hui inenvisageable pour la France de sortir du nucléaire (un choix partagé par la majorité des partis politiques), contrairement à ce qu’en a décidé le gouvernement d’Angela Merkel en approuvant le 6 juin 2011 un projet de loi visant à sortir de façon anticipée du nucléaire civil. Partant du principe que l’électricité coûte deux fois plus cher en Allemagne qu’en France, les citoyens et décideurs politiques français estiment en effet qu’une sortie du nucléaire risquerait d’entraîner pour les consommateurs une hausse du prix de l’électricité, ainsi qu’une plus grande dépendance énergétique à l’égard non seulement des autres sources d’énergie comme le gaz, mais aussi des autres pays.
Aux convergences énergétiques
En même temps, les deux pays sont confrontés à des problématiques communes. Outre la lutte contre le réchauffement climatique, ils cherchent à faire de l’efficacité énergétique un principe essentiel de leurs politiques énergétiques. Ils visent également une garantie de leur indépendance énergétique (vis-à-vis du pétrole et du gaz) ainsi qu’une sécurité d’approvisionnement. Enfin, les deux pays souhaitent que les politiques énergétiques participent au renforcement de leur compétitivité économique.
Si le nucléaire est source de désaccord entre la France et l’Allemagne, tel n’est pas le cas des énergies renouvelables, qui ont l’avantage de contrecarrer l’impact des énergies fossiles au niveau mondial et d’apporter une solution au défi environnemental. Les deux pays se sont d’ailleurs fixés l’objectif d’atteindre respectivement 23 % et 18 % d’énergies renouvelables dans leur mix énergétique d’ici 2020 (dans le cadre de la directive 2009/28/CE).
Parmi ces ENR, l’éolien est l’énergie qui a atteint la plus forte croissance en chiffres absolus en matière de production électrique en Europe. Si environ 50 % de la puissance installée en Europe se trouve en Allemagne, la France est tout de même passée de 61 MW de puissance éolienne installée en 2000 à 5288 en octobre 2010 (selon le Global Wind Energy Council), ce qui souligne un début de révolution industrielle.
Un décalage temporel doit néanmoins être noté : l’âge d’or de l’éolien commence dans les années 2000 en France, alors qu’il correspond aux années 1990 en Allemagne, où des Länder, tels que le Schleswig-Holstein, ainsi que des hommes politiques, comme le ministre vert de l’Environnement Jürgen Trittin, ont joué un rôle important dans son développement. Depuis plusieurs années, la France cherche à rattraper son retard en la matière, sachant qu’elle bénéficie de conditions climatiques favorables au développement de l’éolien et qu’elle constitue le deuxième pays de l’Union européenne en termes de potentiels (selon la DG Energie).
A l’occasion des 50 ans du traité de l’Elysée, François Hollande a d’ailleurs rappelé ces enjeux : « Les énergies renouvelables offrent des opportunités économiques importantes pour nos deux pays et posent de nouveaux défis, face auxquels les instruments existants doivent être renforcés et de nouveau mis en place, en particulier la gestion de l’approvisionnement et de la charge des réseaux. Nos deux pays réfléchiront aux moyens de partager au niveau européen leurs analyses prospectives des capacités de production et des flux transfrontaliers notamment en période de pointe. L’enjeu des interconnexions électriques et gazières est central: la France et l’Allemagne soutiendront une meilleure interconnexion transfrontalière des réseaux d’infrastructure […]». Comment des Etats aux parcours énergétiques si différents ont-ils réussi à mettre en place des instruments de coordination bilatérale en matière d’énergie éolienne, puis d’ENR ? Qu’est-ce qui a permis d’accélérer ce processus de coopération ? Et quel impact peut-on en tirer au niveau européen ?
Du DFIU (1991) au Bureau de coordination de l’éolien (2006) : promotion du benchmarking en franco-allemand
Dès 1991, les Ministères français et allemand décident de renforcer la coopération scientifique dans le domaine de la recherche et de l’environnement. En partenariat avec l’ADEME (Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Energie) et le Land du Bade-Wurtemberg, ils créent le DFIU (Institut Franco-Allemand de Recherche sur l'Environnement). Ce nouveau cadre de coopération théorique doit alors permettre d’élaborer des solutions à des problèmes communs. Toutefois cette démarche apparaît insuffisante. Le tandem franco-allemand prend progressivement conscience de la nécessité d’une coopération non seulement théorique, mais également technique. En avril 2005, les gouvernements mettent en place un groupe de travail chargé de travailler sur la prospective énergétique. Il s’agit d’experts travaillant conjointement sur la mise au point de solutions et d’outils en échangeant leurs expériences. La méthode du benchmarking en énergie s’institutionnalise donc en franco-allemand.
En 2006, le Ministère allemand de l’Environnement (BMU) en partenariat avec le Ministère français de l’Industrie choisit de consolider cette première expérience en créant un Bureau de Coordination de l’éolien (BdC). Il est intéressant de noter que les Ministères à l’origine du projet ne sont pas de même nature et semblent illustrer des conceptions nationales distinctes de l’éolien: une dimension environnementale pour l’Allemagne et une dimension industrielle pour la France (NB: le BdC a ouvert un bureau au sein du ministère français de l'Environnement depuis octobre 2012 seulement). Et pourtant, l’objectif initial est intersectoriel, inscrit au cœur des politiques environnementales et industrielles. Le Bureau de coordination de l’éolien est en effet chargé de trois missions : promouvoir les énergies renouvelables, assurer le transfert de connaissances (via des traductions, conférences thématiques, confrontations de solutions…) et mettre en réseau les acteurs des deux pays (établir des contacts professionnels, des rencontres entre les décideurs politiques, envisager des actions communes…). La finalité suprême vise à dépasser les barrières linguistiques (tous les nouveaux textes de lois et procédures administratives étant traduits et mis à disposition des adhérents) pour qu’une coopération efficace se mette en place.
La création de ce Bureau de coordination de l’éolien (BdC) peut être analysée comme une approche top-down en raison de l’origine de l’initiative et de son financement. Il s’agit en effet d’une décision étatique qui vise les acteurs de l’éolien dans les deux pays : syndicats, entreprises, associations. La passerelle entre secteurs privés et secteurs publics est bien visible. Dans cette logique, le financement est d’abord étatique (fonds des Ministères et des Länder), puis doit progressivement devenir autonome via les cotisations des adhérents. En fait, la création du Bureau de coordination de l’éolien a favorisé une interdépendance entre des acteurs de même niveau. Il est par exemple intéressant de remarquer que, parmi les partenaires du Syndicat français des Energies Renouvelables (SER), se trouvent d’autres syndicats français, trois syndicats européens (EWEA, EPIA, ESTIF), ainsi que le syndicat allemand BWE et le bureau franco-allemand de coordination des ENR (BdC), les seuls à venir de pays tiers. Bien que l’Espagne, un autre voisin de la France, développe également l’énergie éolienne, les syndicats espagnols du secteur n’apparaissent en effet pas. Les syndicats allemands sont donc des partenaires privilégiés. L’Allemagne apparaît ainsi comme un modèle important à suivre en matière d’éolien, d’où l’organisation régulière d’échanges intra-branches.
Vers une germanisation de l’éolien français ?
D’autre part, il est important de souligner que le BdC est une initiative fortement voulue par le BMU. Le siège se trouve d’ailleurs à Berlin. Peut-être pourrait-on y voir une volonté allemande d’exporter son modèle en France (un modèle que l’on qualifierait de plus décentralisé, dans lequel les Länder jouent un rôle important). Il faut alors noter que cette volonté d’influence passe par une méthode de coordination non contraignante. On est ici au cœur de la soft law. Par son fonctionnement, le bureau de coordination rappelle la Méthode ouverte de coordination européenne (MOC). Cette méthode est généralement utilisée dans le cadre de politiques pour lesquelles les EM ont une compétence exclusive ou partagée (politiques sociales). Tel est également le cas de la politique énergétique qui demeure une compétence partagée. L’harmonisation entre la France et l’Allemagne se fait donc de manière horizontale entre des acteurs de même niveau. Il s’agit de comparer les bonnes pratiques entre les deux pays pour s’inspirer par la suite de celles qui apparaissent comme les plus efficientes : c’est une harmonisation cognitive avant tout plutôt qu’imposée par des institutions. Les conférences organisées par le Bureau de coordination de l’éolien, seul ou en co-partenariat avec d’autres organismes comme l’EWEA (European Wind Energy Association), gardent ce même objectif. Ils le rappellent eux-mêmes à plusieurs reprises : « une comparaison directe des démarches et étapes nécessaires au développement de parcs éoliens en France et en Allemagne permettra d’illustrer les différences de durée et de coûts de développement des projets entre les deux pays ». Lorsque l’on analyse les échanges de bonnes pratiques, on s’aperçoit que beaucoup soulignent une tendance vers des exemples allemands à suivre. On peut penser au cas du Nord-Rhein Westfallen qui a adopté en juillet 2011 un arrêté simplifiant significativement les procédures administratives pour l’éolien. Le Bureau de coordination de l’éolien considère ces procédures comme « exemplaires » en Allemagne, et a donc choisi de les présenter lors de conférences. En observant l’évolution de la puissance éolienne installée en France, on s’aperçoit qu’à partir de 2006, celle-ci augmente de près de 1000 MW tous les ans, alors qu’auparavant cette augmentation n’était de l’ordre que de 150-300 MW par an. On peut donc s’interroger sur le lien de cause à effet qui existerait entre la création du Bureau en 2006 et l’augmentation accrue de la puissance éolienne installée en France à partir de la même date.
L’émulation par les pairs vise ainsi une germanisation implicite du modèle éolien en France, notamment pour toutes les mesures concernant les réglementations et procédures administratives.
De l’Agenda franco-allemand 2020 à la scène européenne
Dès 2010, le 12ème Conseil des ministres franco-allemand se donne pour objectif de consolider le rôle de l’Allemagne et de la France pour permettre à l’Europe de répondre aux défis auxquels elle est confrontée : « Nous sommes déterminés à renforcer notre coopération bilatérale dans les domaines du climat et de la sécurité énergétique ainsi que dans le domaine de la biodiversité ». Ce rapprochement franco-allemand se fait donc à des fins européennes (phase ascendante). C’est à cette occasion que le Bureau de coordination de l’éolien se transforme en Bureau de coordination des ENR. Le tandem franco-allemand a ainsi élargi son champ de coopération, passant du benchmarking en éolien au benchmarking en ENR.
Le couple franco-allemand s’est toujours pleinement inscrit dans la construction communautaire. En d’autres termes, l’UE, sous ses formes successives, a toujours été moteur dans les relations franco-allemandes, et vice-versa. Dès l’origine, la mise en commun de la production franco-allemande de charbon et d’acier était ouverte aux autres Etats. En 2003, au moment de célébrer les quarante ans du traité de l‘Elysée, les chefs d’Etat et de gouvernement français et allemand déclaraient ensemble que « la France et l’Allemagne sont conscientes d’exercer une responsabilité historique commune au service de l’Europe. Leur ambition est de continuer de représenter une force de proposition susceptible, sans rien imposer, d’entraîner leurs partenaires. » C’est peut-être comme cela que l’on pourrait définir l’agenda franco-allemand ou le Bureau franco-allemand de Coordination des ENR : une force de proposition susceptible, sans rien imposer, d’entraîner les autres partenaires.
Conclusion
Ainsi, outre une impulsion européenne, les gouvernements français et allemand ont mis en place des outils de coopération bilatérale visant à faciliter les échanges tout en dépassant les barrières linguistiques.
Ce mouvement de convergence est d’autant plus remarquable que les deux pays partent sur des bases asymétriques et hétérogènes en matière énergétique. Pour Sami Andoura, un tel rapprochement franco-allemand (voire franco-germano-polonais dans le cadre du réseau du triangle de Weimar) sur des bases aussi asymétriques et hétérogènes constituerait un modèle pour les autres pays européens. Ce serait la preuve qu’une communauté européenne de l’énergie reste envisageable (avec plusieurs niveaux d’intégration à l’image de l’intégration monétaire). Mais dans un contexte où la crise tend à rendre les Etats plus individualistes et où la coopération se fait sur une base volontaire, jusqu’où cette coopération déjà existante peut-elle réellement être renforcée ?
Pour Aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
- Dossier de mars 2013: L’ Europe de l’énergie en transition ?
Rapports, directives et plans d’action
- COCHET Yves, Stratégie et moyens de développement de l'efficacité énergétique et des sources d'énergie renouvelables en France : rapport au Premier ministre. La Documentation française, Décembre 2000.
- Directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité.
- Directive 2009/28/CE du parlement européen et du conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE.
- Energie in Deutschland - Trends und Hintergründe zur Energieversorgung, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi), August 2010.
- Energy Roadmap 2050, Commission européenne, Brussels, COM(2011) 885/2.
- Plan d'action national en faveur des énergies renouvelables - Période 2009-2020 - En application de l'article 4 de la directive 2009/28/CE de l'Union européenne.
- The Future of the Offshore Wind Energy in Germany - Key Elements of the German Energy Concept, adopted 28.09.2010, German Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety.
Sites officiels
- BMU
- Bureau de Coordination des Energies renouvelables en franco-allemand
- DG Energie
- DFIU
- BWE
- FEE
- EWEA
Articles et ouvrages
- ANDOURA Sami, Energy Cooperation under the Aegis of the Weimar Triangle - Springboard for a Common Europe an Energy Policy, Friedrich Ebert Stiftung, October 2010.
- ANDOURA Sami, COEFFE Pierre, DOBROSTAMAT Maria, « Le nucléaire en Europe : Quel avenir ? », in Les Brefs de Notre Europe, n° 25, mai 2011.
- BRAND Ruth, « Networks in renewable energy policies in Germany and France », 2004 Berlin Conference on the Human Dimension of Global Environmental Change: Greening of Policies – Policy Integration and Interlinkages, Berlin, 3-4 Dec. 2004.
- DE FILIPPIS Fabrizio, SCARANO Giovanni « The Kyoto Protocol and European Energy Policy», in European View “Europe 2020 and beyond”, Vol. 9, n°1, June 2010, p.47-51.
- EVRARD Aurélien, « La politique énergétique et climatique : la France et l’Allemagne face à la nécessité d’agir », in Un Nouvel Agenda pour les relations franco-allemandes, Genschagener Papiere, Nr.1, janvier 2010.
- EVRARD Aurélien, « La Résistible intégration des énergies renouvelables- Changement et stabilité des politiques énergétiques en Allemagne et en France », Notes de Recherche / Working Papers n°21, mai 2007.
- EVRARD Aurélien, « Analyser le changement par l’interdépendance des temporalités : les politiques de soutien aux énergies renouvelables en Allemagne et au Danemark », in Quand les politiques changent: Temporalités et niveaux de l'action publique, Paris, L’Harmattan, 2010.
- OETTINGER Günther « Lighting it up: securing the future of Europe’s energy supply », in European View “Europe 2020 and beyond”, Vol. 9, n°1, June 2010, p.47-51.
- OHLHORST Dörte, “The Innovation of Wind energy in Germany: Interplay of Different Driving Forces”, Talk Manuskript for the international conference on “Climate Protection, Energy Policies, and Wind Power Innovation Courses in Comparison”, Schloss Leopoldskron, Salzburg, Austria, August 28 – September 1, 2006-09-05.
- OLIVI Bino et GIACONE Alessandro, L’Europe difficile, Folio Histoire, 2007.
- PIERSON Paul, Politics in time. History, institutions, and social analysis, Oxford: Princeton University Press, 2004.
Source photo: Windkraft1 sur Wikimedia Commons.
