Quels enjeux d'un élargissement européen à la Serbie, et que signifieraient les potentiels succès ou les échecs de ce processus? C’est à Sciences Po Lille, en partenariat avec la Commission européenne et l’association Vision d’Europe, que ce nouveau débat organisé par Nouvelle Europe prenait place le 19 octobre 2016.
Deux intervenants aux parcours différents étaient avec nous pour discuter de ces défis : Tara Tepavac, secrétaire générale du Mouvement Européen en Serbie et Dr Elise Bernard, co-directrice du PCREEPC (Politique Communautaire et Réforme de l'Etat en Europe Post-Communiste), CERSA Paris II – CNRS.
Tara Tepavac a été la première à aborder la question d’un nouveau « chemin » en direction de l'intégration européenne pour la Serbie. Il y a une certaine “enlargement fatigue”, indique-t-elle. La nouvelle politique d'élargissement de la Commission Juncker (pas d’élargissements prévu pour les 5 ans à venir), la crise et l’opinion publique dans les pays de l’UE ne contribuent pas à l'accélération de l'adhésion des « jeunes » Etats des Balkans occidentaux à l’UE. Le débat et la critique restent toutefois nécessaires tant dans les Etats membres que dans les Etats candidats. Il faut donner une information de base aux populations sur ce sujet très important.
En comparaison avec les élargissements précédents, l'adhésion des pays des Balkans occidentaux révèle une orientation sensiblement différente : “fundamentals first”, ce qui veut dire que les négociations entre l’UE et les pays candidats sont surtout relatives aux questions principales, d’ordre fondamental du point de vue de l’Etat et des droits: réforme de l’administration politique, droit des hommes, réformes économiques. Et ces réformes sont difficiles à mener en Serbie. Depuis l’adhésion de la Croatie en juillet 2013, le reste des Balkans occidentaux sont associés à différentes étapes de l'adhésion. Ils sont maintenant divisés en trois groupes selon le niveau de rapprochement à l’entrée dans l’UE :
1) La Serbie et le Monténégro - les plus proches à l'adhésion, sont déjà candidats et ont ouvert les négociations.
2) L’Albanie et la Macédoine - candidats officiels, mais n’ont pas ouvert les chapitres de négociations.
3) Bosnie Herzégovine et Kosovo - candidats potentiels avec une perspective à l'adhésion.
Tara Tepavac retrace brièvement le chemin de la Serbie. Le 23 décembre 2009, le gouvernement serbe a officiellement présenté sa demande pour débuter le processus d'adhésion à l'Union européenne. Le 2 mars 2012, le Conseil européen confirme l'avis de la Commission - la Serbie devient officiellement candidate. En janvier 2014 les négociations sont ouvertes. En janvier 2014 a eu lieu la première conférence intergouvernementale.
Quatre chapitres de négociation sont ouverts sur 35. Deux chapitres, 23 et 24, droits fondamentaux et judiciaires, et justice liberté et sécurité ont été ouverts en juillet 2016. Le pays a besoin de beaucoup de temps pour pouvoir satisfaire les conditions de l’UE. Le progrès sur la voie de l’adhésion peut sembler assez modeste, mais il revêt une importance capitale pour la Serbie. Malgré la période des crises de migrants, le Brexit, la Serbie a pu avancer dans les négociations. La chapitre 35 sur “Autres points” comporte un élément crucial et spécifique à la Serbie : la question principale est celle de la “normalisation des relations avec le Kosovo”. De fait, les chapitres 23, 24 (sur Justice et l'Etat de droit) et 35 (Kosovo) sont les plus difficiles. L’absence de la question kosovare est un poids en moins pour les autres pays candidats qui poursuivent les négociations avec l’UE.
Cette perspective de l’élargissement constitue une très bonne occasion pour la Serbie de poursuivre les réformes. Le gouvernement et la société civile appuient beaucoup sur la nécessité des réformes qui sont pas toujours populaires, mais important pour l'adhésion à l’UE. Il y a beaucoup d’obstacles sur le chemin de Serbie et autres pays de la région à l’UE, mais “les Balkans occidentaux peuvent être les meilleurs partenaires de l’UE”, selon Tara Tepavac.
Dans un deuxième temps, Elise Bernard a abordé la question du pouvoir d’attraction de l’UE sur la Serbie. Elle s’est exprimée sur les fondamentaux mais au travers d'une réflexion globale sur la conditionnalité.
L’experte en droit public a montré comment l'UE a réorienté ses priorités et comment les autorités nationales ont réagi à cela. Y a-t-il un écart entre ce que l'UE attend (évolution politique) et ce que la Serbie est capable de faire à l'heure actuelle et sa propre vision de l'intégration européenne (marché intérieur) ? C’est une question centrale.
Lors de l'éclatement de la Yougoslavie, le 1er juillet 1991, le ministre des affaires étrangères du Luxembourg, Jacques Poos, dont le pays occupait alors la présidence du Conseil européen, avait annoncé que "l'heure de l'Europe" était venue dans les Balkans. Le 25 juin 1991 les Présidents Mitterrand et Kohl évoquent pour la première fois le dossier yougoslave, avant les premières interventions armées de l’OTAN. Cependant, force est de constater que pendant les premières années, la nouvellement nommée UE et la naissante PESC n’a pas agi comme on avait pu l’imaginer.
Le processus de stabilisation et d'association (PSA), lancé en 1999, constitue le cadre stratégique d'appui au rapprochement progressif des pays des Balkans occidentaux avec l'Union. Il repose sur les relations contractuelles bilatérales, l'aide financière, le dialogue politique, les relations commerciales et la coopération régionale. Ce processus implique le développement des relations économiques et commerciales avec la région et à l'intérieur de celle-ci; l’aide à la démocratisation à la société civile, à l'éducation et développement institutionnel; la coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures; le développement des affaires intérieures, etc. Ce PSA est engagé alors que le régime de Slobodan Milosevic mène une seconde politique condamnable du point de vue de la justice pénale internationale. A la suite des élections de septembre 2000 et le soulèvement populaire d’octobre – qui n’était pas le premier d’ailleurs – son arrestation et son extradition – inconstitutionnelle - conformément mandat d’arrêt du Procureur du TPIY symbolisent ce premier élément fort de la coopération TPIY.
Il est évident qu’un Etat membre de l’UE est un Etat de droit donc, un Etat qui rend possible la condamnation de tout criminel, quelles que soient ses fonctions au moment des faits. Le problème est le sens à donner à l’expression « coopération avec le TPIY » : l’étude des résolutions des Nations unies mettent en exergue essentiellement une obligation de moyens mais les représentants des Etats opposés à la signature de l’ASA exigent une obligation de résultat ; la pleine coopération avec le TPIY signifie arrestation et extradition à La Haye de toutes les personnes désignées dans les mandats d’arrêts édictés par le Procureur.
Ainsi, même si les rapports rendus par ce même Procureur témoignent des efforts des forces de police serbe, ceux-ci ne suffisent pas à permettre l’avancée du PSA en Serbie.
Le 16 janvier 2008, les représentants de Belgique et des Pays-Bas déclarent que l'ASA ne serait pas signé (l’unanimité étant nécessaire) tant que la Serbie coopère pleinement avec le TPIY (Tribunal pénal international pour l'ex-Yugoslavie).
Le 21 juillet 2008, Radovan Karadžić – Président de l’assemblée des Serbes de Bosnie pendant les faits qui lui sont reprochés - est arrêté en banlieue de Belgrade, après treize ans de recherches, alors qu’il vivait discrètement sous une fausse identité, et est transféré neuf jours plus tard devant le TPIY, il vient d’être condamné à quarante ans de prison pour crimes de guerre et conte l’humanité. Ce transfèrement a un impact positif au sein de l'UE et est considéré, à ce moment, comme une étape importante de la procédure d'adhésion serbe mais il n’est pas suffisant. D’autres criminels de guerre (Ratko Mladic, en particulier, chef militaire des Serbes de Bosnie ) sont encore recherchés ; il faut attendre leur arrestation en 2011 pour que les derniers vetos soient levés. L'Accord de stabilisation et d'association et(ASA) ne rentre en application que le 1er septembre 2013 puisque, après ces exigences tenant à la justice pénal internationale, la Roumanie oppose d’autres exigences quant au statut des minorités roumaines de Serbie.
Les négociations sur l'adhésion ont débuté. Ça veut dire que la Serbie a respecté le premier critère - la présence d’institutions stables garantissant la démocratie, l’état de droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection. Les deux critères restants doivent être respectés pour pouvoir continuer le processus d'adhésion et devenir membre de l’UE. (« 2. une économie de marché viable et la capacité à faire face aux forces du marché et à la pression concurrentielle à l’intérieur de l’UE; 3. l'aptitude à assumer les obligations découlant de l’adhésion, notamment la capacité à mettre en œuvre avec efficacité les règles, les normes et les politiques qui forment le corpus législatif de l’UE (l’acquis) et à souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire »).
Selon docteur Bernard deux problèmes principaux demeurent en Serbie :
1) Situation post-conflit.
2) Situation post-parti autoritaire.
Cette « euro fatigue » s’explique en grande partie par tous ces efforts, par ces exigences pas toujours claires, qui ne fait qu’entretenir un climat d’exigences supranationales, sans échange, sans soutien de la part des Etats de l’UE. Bien sûr, ces actions étaient nécessaires mais les efforts considérables, en comparaison avec d’autres Etats en situation post-conflit, ne sont pas mis en valeur ; actuellement, la Bosnie Herzégovine et le Kosovo sont loin d’avoir fait la preuve de tels efforts, et cela créé un sentiment d’injustice en Serbie.
Enfin, le chapitre 35 de négociation d'adhésion (normalisation des relations avec Kosovo) est une question très sensible pour la Serbie ; l’obligation tient au dialogue mais le sentiment perdure que l’obligation ne doit venir que d’un seul côté. La Commission, de sa propre initiative ou à la demande des Etats membres, propose de s’abstenir de recommander d’ouvrir et/ou de fermer d’autres chapitres de négociation et adaptera les travaux préparatoires correspondants jusqu'à ce ce que cette question soit réglée. Il faut souligner que plusieurs Etats membres (par exemple l’Espagne) n’ont toujours pas reconnu le Kosovo comme Etat souverain et indépendant ce qui ajoute encore au découragement des citoyens favorables à l’adhésion. La politique d’élargissement exige beaucoup, et c’est légitime, de la Serbie mais semble négliger la société civile et les partis pro-européens dont la représentativité est de plus plus en plus mise à mal dans ce contexte de « punitions ».
La conférence s’est poursuivi dans un échange dynamique avec l’audience. A la question de savoir si la Serbie avait à présent la capacité économique de rejoindre l’UE, Tara Tepavac a répondu par l’affirmative, en pointant la qualité des indicateurs économiques et le développement d’une politique de privatisation. Autre question intéressante : que pense l’opinion publique serbe de l’adhésion à l’UE ? Il est fort (et soutenu par une série de projets financés par l’UE) mais il faut savoir que la Russie bénéficie également d’un soutien important, souligne Tara Tepavac. Et le fait que le Monténégro ait l’euro, ca veut dire la porte ouverte du club européen déjà ? Pour Elise Bernard, cela a une tout autre signification. Avant le début des années 2000, le Monténégro utilisait le Deutsch Mark ; quand l’Allemagne est passée à l’euro, les Monténégrins se sont alignés du fait de la disparition de la monnaie nationale ayant cours dans la République yougoslave, encore fédérée, avant son indépendance en 2006. Ça peut peut-être être vu comme un avantage, mais non pas une condition suffisante pour garantir une place dans l’UE.