La crise des réfugiés qui secoue l'Europe connaît une nouvelle intensité depuis le moi d’août 2015, et l'expression « front du refus est-européen » s'est imposée dans le paysage médiatique au long du mois de septembre. Il est facile de s'insurger face à un tel « front ». Pourtant, les tendances à généraliser la position des pays qui le composent comme un rejet des étrangers imposent de s'interroger sur les raisons d'une telle posture. En effet, on ne peut se permettre de condamner le « front du refus » sans chercher à le comprendre.
Les réticences du « front du refus »
Il faut avant tout préciser ce contre quoi ce front se pose. Premièrement, les pays qui le composent, la Pologne, la Hongrie, la République Tchèque et la Slovaquie, ne rejettent pas l'accueil des demandeurs d'asile sur le territoire européen. Ce que ces quatre pays ont en commun est le refus d'un mécanisme contraignant de répartition des demandes d'asile entre pays membres de l'UE. Ce système dit de « quotas » a été présenté par la Commission européenne aux pays membres en mai 2015, dans le cadre de l'« agenda européen en matière de migration ». Ce système contraignant concerne les réfugiés de Syrie, d'Irak et d’Érythrée qui ont rallié l'espace communautaire en passant principalement par l'Italie et la Grèce.
Ce système ne concerne donc que les individus relevant du droit d'asile, qu'il convient donc de qualifier de « réfugiés », selon la définition retenues de La Convention de 1951 relative au statut des réfugiés. Or tout pays signataire de cette convention, dont font partie les Etats formant le « front du refus », doit accorder l'asile aux réfugiés (qui en font la demande et qui sont reconnus comme tels). Dans cette affaire, il convient donc de ne pas confondre réfugiés et migrants économiques, ces derniers, selon la formule d'Angela Merkel, visant à « satisfaire des aspirations économiques ».
C'est de cet amalgame entre réfugiés (terme défini par le droit international) et migrants (terme général) que résulte la difficulté de comprendre la crise actuelle. En effet, l'Europe fait face depuis le début des années 2010 à une crise des migrants, qui a été intensifiée par un afflux massif de réfugiés – principalement syriens, irakiens et érythréen – depuis plus d'un ans.
Le cas du « front du refus » est intéressant en cela que c'est bien l'imposition d'une répartition permanente des traitements de demandes d'asile qui est ouvertement rejetée. Ainsi, la Première ministre polonaise Ewa Kopacz reconnaissait début septembre à Prague cette nécessaire distinction : « Nous avons le devoir moral de nous occuper des réfugiés qui ne peuvent pas rentrer dans leur pays parce qu'ils y sont menacés de mort. En revanche, nous n'avons pas les moyens d'accueillir les réfugiés économiques. Si on faisait cette distinction, cela réduirait de plus de moitié la pression migratoire à nos frontières. » Le refus des quotas de répartition par ces pays est donc à comprendre comme un refus de s'engager sur le long terme à accueillir un nombre grandissant de demandeurs d'asile sur leurs territoires respectifs.
Pourtant, c'est bien un débat sur l'accueil des migrants en général qui est soulevé par ce refus, faisant apparaître ici des opinions très divergentes sur les idéaux européens traditionnels de solidarité et d'humanisme, tant au sein des élites politiques que dans les sociétés de ces Etats d'Europe centrale et orientale (PECO).
Quelle explication du refus ?
Les arguments avancés pour justifier un tel refus sont révélateurs de facteurs historiques et sociaux qui caractérisent les PECO. Bien qu'il ne faille pas considérer les Etats du « front du refus » comme un ensemble homogène, le cas polonais est ici particulièrement intéressant car il met en évidence des réalités propres à ces sociétés et souvent méconnues des Européens occidentaux. Si de telles divergences existent parmi les Etats membres de l'UE sur les questions migratoires, c'est parce qu'ils ont des traditions migratoires extrêmement diverses.
Ainsi, les arguments récurrents dans les manifestations de la droite polonaise contre l'accueil de migrants et de réfugiés proviennent autant du manque d'argent de la Pologne pour accueillir des réfugiés que de la peur du terrorisme ou encore des différences religieuses.
La Pologne a une histoire migratoire à la fois caractéristique des anciens Etats socialistes et révélatrice de spécificités propres à sa société. C'est un pays culturellement homogène où la population se déclare à plus de 90 % de confession catholique. Historiquement un pays d'émigration, les immigrants venant de l'extérieur de l'UE n'y voient pas un pays attractif (du fait du faible besoin en main d’œuvre bon marché), mais plutôt un pays de transit vers l'ouest de l'UE. Au delà d'être un faible pays d'immigration (début 2014, la Pologne comptait 0,3% de population immigrée, soit le taux le plus bas de d'Europe), les immigrants (légaux et illégaux) résidant en Pologne sont principalement issus de ses voisins est-européens et d'Asie (Ukraine, Biélorussie, Vietnam et Arménie).
D'une part, le pays ne dispose pas de capacités d'accueil de réfugiés ou de migrants aussi développées que celles d'Etats d'Europe de l'ouest, qui ont connu des vagues d'immigrations voulues ou subies au long du XX°s siècle. Cet état de fait se traduit par une capacité administrative moins développée pour gérer l'accueil des étrangers. En 2014, seuls 5 Voïvodies (unité de division administrative de la Pologne correspondant au niveau régional) sur 16 disposaient de centres d’hébergement offrant le gîte et le couvert aux demandeurs d'asile dont les dossiers étaient en cours de traitement. De même, le tissu associatif, qui joue un rôle central pour l'aide à l'intégration des réfugiés et autres migrants dans les pays d'Europe occidentale, est bien moins développé en Pologne où l’Église catholique seule joue un rôle majeur dans l'accueil des étrangers.
Ainsi, le site Courrier de Pologne, expliquant fin 2014 que « l'aide financière reçue pendant la période d’examen de la demande de protection internationale ou d’aide à l’intégration est si faible qu’elle ne permet que de survivre », avant d'ajouter que « la situation des étrangers se dégrade à la fin de la phase d’accompagnement. Laissés à eux-mêmes, ils décident souvent de quitter la Pologne pour chercher un travail dans d’autres pays de l’Union européenne. »
D'autre part, les flux migratoires récents concernent un profil d'immigrants méconnu des PECO. En effet, ces dernier viennent des Etats en crise dans le pourtour méditerranéen ou d’Afrique subsaharienne. Ainsi, l'Institut des affaires internationales à Varsovie (ISP) a publié une étude montrant une réticence des Polonais à accueillir des réfugiés. Patricia Sasnal, membre de cette étude, souligne une difficulté des Polonais à s'ouvrir à ces personnes. « La seule chose que les gens savent au sujet de l'islam et des musulmans c'est ce qu'ils voient à la télévision. Et à la télévision, ils n'entendent que le pire, que les musulmans sont des terroristes et qu'ils commettent des attentats. »
L'actualité impose la question de l'accueil et de l'intégration des étrangers comme un débat nouveau dans l'espace public polonais. L'opinion publique reste profondément divisée. Une faible majorité de la population (56 %) semble se prononcer pour l'accueil (au moins temporaire) de personnes fuyant les zones de conflit, mais plus des deux tiers de la population manifestent dans le même temps des craintes face aux problèmes potentiels liés à l'intégration des étrangers. Rafal Baczynski-Sielaczek, analyste à l'ISP, explique ces craintes : « le manque de connaissance [et] un certain nombre de messages médiatiques négatifs provenant des régions en crise font qu'une majorité de la société polonaise aborde les questions migratoires sur la base d'émotions et de stéréotypes, qui suscitent des phénomènes d'incompréhension et de peur ".
Une politisation du débat sur l'accueil des réfugiés
En Pologne, ce récent débat public est marqué d'enjeux électoraux. Jaroslaw Kaczynski, chef de l'opposition conservatrice du PiS (Droit et justice), a décidé de s'aligner sur les positions des gouvernements hongrois, tchèque et slovaque, en adoptant un discours fermement opposé à l'accueil de migrants lors d'un débat parlementaire le 16 septembre dernier. M. Kaczynski a rejeté sur l'Allemagne la responsabilité de la crise migratoire en Europe, reprenant ici les propos du premier ministre hongrois Viktor Orban. De plus, il a accusé le gouvernement en place de céder à " la pression étrangère " sur la question des réfugiés. Ewa Kopacz a répondu à ces propos en arguant que « la solidarité européenne, dont la Pologne bénéficie, doit marcher dans les deux sens, c'est la réputation de la Pologne en Europe qui est en jeu ".
Le débat public a un effet pernicieux sur l'opinion public polonaise, car il véhicule l'idée que l’afflux massif de réfugiés représente une menace non seulement économique, mais aussi sécuritaire et identitaire. Ainsi, on pouvait lire dans Le Monde du 18 septembre que dans son discours, Jaroslaw Kaczynski a « brossé un tableau menaçant des prétendus progrès de la charia en Europe ». Cette politisation du débat couplée aux propos xénophobes tenus par les hommes politiques et relayés par les médias ne peuvent que concourir à un plus grand rejets des demandes de plus en plus pressantes des partenaires européens pour un accueil équitablement partagé des réfugiés en Europe.
Le tableau n'est pourtant pas tout noir. Le 18 septembre, afin d'informer (et de rassurer la population), une large campagne d'information baptisée « Plus de connaissances - moins de peurs - les réfugiés en Pologne » a été lancée par l'Office pour les affaires migratoires du gouvernement (UDSC). Une brochure d'information a été distribuée dans les versions papiers d'une quarantaine de médias nationaux, et diffusée largement sur internet.
Le volte-face polonais
Lors du conseil extraordinaire des Ministres de l’intérieur de l'UE, mardi 22 septembre à Bruxelles, la Pologne a accepté d'accueillir, sur une base volontaire, des réfugiés (potentiellement d'avantage que le nombre demandé par la Commission). D'après le journal Le Monde, la Pologne « demandait cependant à ne pas être placée dans une position impossible vis-à-vis de ses partenaires » hongrois, slovaque et tchèque. En votant pour ce texte, les Etats de l’UE ont adopté à la majorité un plan de répartition des migrants, portant sur la répartition (sous deux ans) de 120 000 réfugiés, essentiellement originaires de Syrie, déjà présents sur le sol de l'UE.
Les autres pays du « front du refus » initial, la République Tchèque, la Slovaquie et la Hongrie, ont voté contre le texte, réaffirmant leur refus d'un système de répartition des demandeurs d’asile au moyens de quotas. La Roumanie a rejoint leur position. Ainsi, le « front du refus » se déplace parmi les PECO. Pourtant, on peut s'attendre rapidement à un nouveau changement de la position polonaise car le parti "Droit et justice" (PiS) de Jaroslaw Kaczynski est largement arrivé en tête des élections législatives du 25 octobre dernier, ce qui pourrait permettre au parti de gouverner seul.
Pour comprendre les divisions entre lesEtats membres de l'UE sur la question des réfugiés, il faut impérativement prendre conscience que l'UE n'est pas un espace homogène en terme de traditions migratoires et de compositions démographiques. Il faut donc comprendre les réticences des sociétés d'Europe centrale et orientale pour une meilleure appréhension de l'accueil des réfugiés et des migrants dans l'espace européen. À l'inverse, punir ces réticences par des sanctions financières, comme cela a été proposé mi-septembre notamment par le Ministre de l’Intérieur allemand, Thomas de Maizière, serait contre-productif et risquerait de susciter un replis identitaire. Cet effort d'accompagnement est nécessaire car la solidarité européenne est non négociable. Cependant, il doit aussi être mené auprès des migrants eux-mêmes, qui ne perçoivent pas les PECO comme des territoires attractifs. Même s'il est essentiel de respecter leurs volontés, on ne peut continuer de laisser le poids de l'accueil des réfugiés aux seuls pays très développés, tels la Suède ou l'Allemagne, où aux pays en première ligne des routes migratoires menant à l'UE, comme cela a été le cas jusqu'à présent.
Aller plus loin
À lire :
- Bogdan, Henry, Histoire des pays de l'Est, Paris, Perrin, 2008.
Sur Internet :
- Courrier de Pologne (l'actualité polonaise en français)
- profil migratoire de la Pologne (en anglais)
- Une infographie sur l'histoire de la politique migration en Europe
- Une infographie sur l'immigration en Europe (en anglais)
- Une infographie sur l'asile en Europe (en anglais)
- Sur la campagne d'information sur les réfugiés en Pologne (en anglais)
Crédit cartographie : Francis Masson