Depuis janvier 2015, ce sont plus de 500 000 hommes, femmes et enfants qui ont franchi les frontières de l’Union européenne, venant pour la plupart de Syrie, du Kosovo, d’Afghanistan. Pour pallier ces arrivées massives de réfugiés, le Président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker dévoilait successivement en mai et septembre dernier un plan global de répartition d’un total de 160 000 réfugiés sur l’ensemble des territoires des Etats-membres. Quelle mise en œuvre est attendue ?
Les plans de mai et de septembre 2015 proposés par la Commission
C’est lors de l’adoption de l’agenda européen en matière de migration que Jean-Claude Juncker a énoncé les 27 mai et 9 septembre derniers un plan de relocalisation de 160 000 demandeurs d’asile. Ce plan concerne 25 des 28 membres de l'Union européenne, tenus d’accepter un nombre défini de demandeurs d’asile dans les deux ans à venir. Ceux-ci seraient accueillis dans les pays européens suivant un principe de répartition fondé sur quatre critères économiques et démographiques nationaux : le PNB (à hauteur de 40 %), la population (à hauteur de 40 %), le taux de chômage (à hauteur de 10 %), et le nombre de réfugiés déjà accueillis avant 2015 (à hauteur de 10 %).
Combinés ensemble, les projets de mai et de septembre concernent la relocalisation d'urgence de 160 000 demandeurs d’asile au départ de l’Italie, de la Grèce et de la Hongrie. Pour ce faire, Juncker a déclenché le mécanisme prévu par l'article 78 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), qui dispose: «Au cas où un ou plusieurs États membres se trouvent dans une situation d'urgence caractérisée par un afflux soudain de ressortissants de pays tiers, le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter des mesures provisoires au profit du ou des États membres concernés». C’est la première fois que ce mécanisme est utilisé, légitimé par le fait que ces demandes se concentrent dans les Etats limitrophes de l’Union européenne et nécessitent le déploiement d’une solidarité entre Etats membres.
Concernant les demandeurs d’asile pour lesquels ce mécanisme s’applique, il s’agit des ressortissants des pays pour lesquels le taux moyen de reconnaissance de l’asile (qui est égal au résultat de la division du nombre de personnes qui, au cours d’une année donnée, ont acquis le statut de réfugié (au titre de la Convention de Genève sur la protection des réfugiés) sur le nombre de décisions d’accord et de refus prises au cours de cette même année) est, dans l’Union européenne, supérieur ou égal à 75 %. En 2014, ce taux moyen de reconnaissance dépassait 75 % pour les Syriens et les Érythréens. Selon les dernières données trimestrielles de 2015, le seuil des 75 % est dorénavant franchi pour les Irakiens.
Qu’en est-il du règlement de Dublin ?
Pierre angulaire de la construction d'une politique européenne d'asile, le règlement de Dublin a été mis en place à partir de 1990, communément avec l'espace Schengen de libre circulation. Il vise à établir les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers. Présentement, le règlement de Dublin exige que l’Etat membre responsable du traitement de la demande d’asile d’un ressortissant étranger soit de facto le premier pays d’entrée de ce dernier.
Parallèlement aux propositions de la Commission, ce règlement reste le système de référence, sauf pour les personnes relocalisées par le biais du nouveau mécanisme : ce dernier implique une dérogation à certaines dispositions, notamment en ce qui concerne le critère de détermination de l'État membre responsable de l'examen de la demande d'asile, afin de soulager les Etats membres tels que l’Italie ou l’Espagne qui, géographiquement, sont les plus susceptibles d’affronter ces arrivées massives de populations partant d’Afrique du Nord. Pour le reste, le règlement de Dublin demeure applicable et valable en tant que règle générale à l'égard de toutes les demandes d'asile introduites dans l'Union européenne.
En outre, l’afflux sans précédent de ressortissants étrangers en Union européenne montre que la pression extrême s'exerçant sur la politique d’immigration et d’asile d’un État membre peut compromettre l’application des règles de Dublin. Face à cela, le mécanisme de relocalisation d’urgence proposé par la Commission peut donc être perçu comme un complément au règlement de Dublin, visant à soulager les efforts déployés par les Etats membres les plus touchés, et ainsi à répartir les demandeurs ayant besoin d'une protection internationale sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne, selon une logique de solidarité : il sera possible de répondre à une situation urgente et d'aider les États membres qui la subissent sans devoir appliquer la procédure de codécision, nécessitant le double accord du Conseil et du Parlement.
Les positions contradictoires des Etats membres
Face à la proposition de Juncker, les positions des Etats membres quant aux efforts qu’ils se disent prêts ou non à déployer semblent contrastées. Les intérêts nationaux apparaissent parfois comme supérieurs à la solidarité européenne prévue par l’article 78 du TFUE.
Pour tous les Etats membres, il est en théorie prévu que la proposition de la Commission impose une clé de répartition obligatoire. Dans le cas où un État membre ne pourrait immédiatement participer au mécanisme de relocalisation d’urgence, il est prévu qu’il doive fournir une contribution financière à hauteur d'un montant pouvant atteindre 0,002 % de son PIB, afin de financer partiellement les efforts déployés par les autres pays.
Cependant, forts de leur option de retrait (« opting-out ») concernant la politique communautaire d’immigration et d’asile, le Royaume-Uni et l’Irlande ne participeront à ce mécanisme que s’ils le souhaitent. Quant au Danemark, une clause d'exemption sans possibilité de participer s'applique.
En Europe de l’Est, l’accueil de demandeurs d’asile semble problématique, si l’on en croit les refus catégoriques des pays du « Groupe de Visegrad » (Slovaquie, Pologne, Hongrie, République Tchèque) de se soustraire aux quotas imposés par Bruxelles. À travers cette crise migratoire, le divorce entre l’Est et l’Ouest de l’Europe semble renaître, et dévoile de ce fait les faiblesses de la solidarité européenne en matière d’immigration et d’asile.
Conclusion
Prévoir de répartir sur l’ensemble du territoire de l’Union européenne 160 000 des 500 000 demandeurs d’asile (soit 32% d’entre eux) est le défi que la Commission a imposé à ses Etats membres. Applicable selon des critères économiques, démographiques et sociaux, cette relocalisation laisse malgré elle apparaître les réticences de certains Etats en matière d’accueil de demandeurs d’asile, et altère ainsi la tentative d’européanisation des politiques d’immigration et d’asile qu’illustre ce plan. Ainsi, parce que l’Union européenne rassemble des pays présentant indubitablement des caractéristiques économiques, démographiques, sociales, historiques et culturelles hétérogènes, imposer une solidarité européenne pour répondre à la question migratoire semble être aujourd’hui le défi auquel s’attèlent le nouveau Commissaire européen aux Affaires intérieures Dimitri Avramopoulos, et son équipe.
Aller plus loin
Sur internet :
- Communiqué de presse de la Commission européenne, 9 septembre 2015
- Article des Echos sur le plan de répartition des réfugiés, 6 octobre 2015
- Joint press conference by Donald Tusk and Jean-Claude Juncker, 15 octobre 2015
Source photo : Infographie Le Monde