Belgique, Espagne, France, Royaume-Uni, Italie, Tchécoslovaquie ... depuis deux décennies, l'Europe connaît des menaces de nouvelles fragmentations alors que l'intégration européenne n'a jamais été aussi poussée. Comment expliquer cette contradiction ? Quelles seraient les conséquences d'une sécession au sein d'un Etat membres ? Eléments de réflexion.
Le contexte général
La période 1989-1992 a vu mourir la Guerre Froide. Elle a aussi ouvert un mouvement de transformations de l’espace européen, de décomposition et de recomposition. D’un côté, la réunification allemande et l’intégration de l’Allemagne de l’Est dans ce qui était encore la CEE a été l’exemple le plus immédiat de la recomposition. Elle a aussi ouvert la voie à une accélération du mouvement général d’unification politique européenne par le Traité de Maastricht.
De l’autre, trois désintégrations sont venues bouleverser les équilibres européens.
La plus fondamentale fut celle de l’URSS. Elle a laissé place à 15 républiques dont 6 pour l’espace européen : l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Biélorussie, l’Ukraine et la Moldavie. La seconde, beaucoup plus dramatique au plan humain, fut la dislocation de l’Etat yougoslave dont les répercutions se font sentir jusqu’à aujourd’hui. Une dernière, plus feutrée, fut négociée à Prague et Bratislava et aboutit au divorce tchéco-slovaque en 1993.
A l’autre bout de l’Europe, des mouvements régionalistes ou indépendantistes se sont fait plus pressants depuis les années 1970 (Sardaigne, Sicile, Corse, Pays basque, Italie du Nord, Ecosse, pays de Galles, Irlande du Nord, Catalogne, Flandre etc.), conduisant à des fédéralisations progressives comme en Belgique, au Royaume-Uni ou en Italie.
La dialectique de l’unification et de l’émiettement concomitants du continent pose des questions qui restent aujourd’hui sans réponse, mais qui peuvent néanmoins être un peu creusées. L’Europe est un petit continent, pourtant le nombre de ses Etats n’a cessé d’augmenter tout au long du XXe siècle. Aujourd’hui, les questions flamande ou écossaise prennent un tour plus radical que la simple revendication d’une autonomie culturelle. Et le paradoxe de l’union et des désunions européennes tend à s’aggraver.
Indépendance : mode d’emploi
Une indépendance et donc l’augmentation du nombre d’Etats en Europe peut intervenir dans deux cas de figure principaux.
Soit le groupe déclarant son indépendance est assez fort pour ne pas craindre de perdre une guerre de maintien de l’unité menée par le centre d’une part soit cette dernière est improbable.
Le second cas de figure est celui d’un groupe qui n’est pas assez fort pour soutenir une lutte armée contre le centre mais qui fait appel à un Etat extérieur, soit par irrédentisme (le groupe veut son rattachement à cet Etat) soit en faisant miroiter à celui-ci l’émergence d’un nouvel allié et l’affaiblissement de l’ancien centre.
Un aperçu de la situation européenne de ces dernières décennies montre que la seconde option a souvent primé.
Une différenciation Est-Ouest
A l’Est – Attention ! Empires en décompositions
Région d’empires multinationaux (Autriche-Hongrie, Reich allemand, Russie, Empire ottoman) l’Europe centrale et orientale a été le lieu d’affrontement principal des puissances européennes dès la fin du XIXe siècle, permettant à de nouveaux Etats d’émerger. Ce fut d’abord le cas avec les guerres balkaniques qui reconfigurèrent l’espace sud-européen en chassant les Ottomans d’Europe. Ainsi l’Albanie, la Serbie, la Bulgarie ou la Roumanie confortèrent leur position sur la carte aux dépens de l’Empire ottoman.
Une seconde moisson d’Etats apparut après la Première Guerre mondiale : celle-ci reconfigura totalement l’espace centre-européen. La Pologne retrouva son indépendance et les pays baltes émergèrent de l’ancien empire tsariste. La Tchécoslovaquie fut créée sur les décombres de l’Empire austro-hongrois, tout comme la Yougoslavie, l’Autriche et la Hongrie. Enfin, la Seconde Guerre mondiale recréa des Etats par glissements géographiques et démographiques : la Pologne fut décalée à l’Ouest sur les décombres de l’Allemagne, la Biélorussie (partie de l’URSS) fut agrandie d’autant, les pays baltes furent incorporés de force à l’URSS. L’Allemagne de l’Est fut elle aussi créée par les soviétiques. La Guerre Froide gela ensuite pendant cinquante ans cette « nouvelle Europe » centrale et orientale en étouffant les revendications nationalistes par la rhétorique de « l’amitié entre les peuples ».
Au même moment, à l’Ouest, naît le mouvement de construction européenne. Les Etats ont gardé leurs frontières d’avant-guerre sauf l’Allemagne et se lancent dans une période d’unification. C’est donc une unification volontaire à l’Ouest et une unification forcée à l’Est que connaît le continent dès le début des années 1950.
Pourtant, le projet socialiste échoua. Le réveil des nationalismes porta les coups de boutoir nécessaires à la chute du système en Pologne, en Hongrie, en Tchécoslovaquie et finalement dans les pays baltes. Certaines anciennes républiques socialistes soviétiques comme l’Estonie ou la Lettonie sont tentées un moment par la construction d’Etats ethno-démocratiques définissant l’Etat d’une seule nation alors que d’autres comme la Lituanie, la Biélorussie, l’Ukraine et la Moldavie n’ont pas choisi cette voie soit parce que déjà très homogènes (comme la Lituanie) soit par impossibilité pour les nationalistes de mettre en œuvre leur programme.
La chute du rideau de fer permit à la spirale de la désintégration de s’installer dans les Balkans. Les guerres des Balkans furent à la fois des guerres d’indépendance mais aussi de création d’Etats-Nations dans des régions naturellement hétérogènes ethniquement. Elles ont donné lieu à des déplacements de populations mais aussi à des génocides, créant un mouvement irréversible de fragmentation et d’homogéinisation des nouveaux Etats par la force. L’Union européenne n’a pas réussi à enrayer cette logique et elle est même gênée, devant son impuissance, à faire sien ce mouvement, conduisant à la création de protectorats que sont la Bosnie-Herzégovine et bientôt le Kosovo.
Aujourd’hui, en Europe de l’Est, la situation est celle d’une quasi-adéquation entre les Etats et les nations si l’on fait abstraction des minorités russes dans les pays baltes, en Biélorussie, en Ukraine et en Moldavie. La question hongroise reste posée, notamment pour la Slovaquie et la Roumanie, mais elle ne semble pas mener à d’autres revendications que culturelles.
A l’Ouest – rien de nouveau ?
Au même moment à l’Ouest, les contestations régionalistes, voire indépendantistes, se font plus fortes au cours des décennies 1990 et 2000.
Elles ne bénéficient pas des leviers que constituent les défaites militaires ou l’aide extérieure. On ne peut pas réellement parler d’irrédentismes : dans la plupart des cas, les revendications émergent de groupes qui ne peuvent pas s’appuyer sur une nation ayant constitué un Etat (Ecosse, pays de Galles, Catalogne, Corse, etc.). Au moins deux le pourraient. Il s’agit de l’Irlande du Nord dans laquelle les deux parties font appel à une « mère patrie » alors que la République irlandaise et le Royaume-Uni sont d’accord pour tenter de régler le conflit. Dans le conflit belge, chaque partie a des affinités avec un Etat voisin, pourtant très rares sont les responsables de l’un ou l’autre camp à faire appel soit à la France soit aux Pays-Bas. Les mouvements régionalistes, autonomistes ou indépendantistes ouest-européens utilisent donc la négociation politique et/ou le terrorisme comme seuls moyens d’action.
Cette pression, combinée avec des considérations sur l’efficacité budgétaire, a poussé la quasi-totalité des grands Etats européens à des mouvements de décentralisation (sans octroi de droits d’autonomie culturelle ou politique comme la France) ou de fédéralisation avec octroi d’autonomie (Italie, Royaume-Uni, Espagne …).
Et l’Europe, ça sert à quoi alors ?
Une fois le constat de ce double mouvement d’union et de désunion établi sans que des explications décisives puissent y être apportées, on prend la mesure de l’importance du questionnement sur l’effet communautaire.
Tout d’abord à l’Est. Il est clair que la construction européenne et la perspective d’adhésion a créé une stabilisation des frontières et des revendications à l’Est. Pour une raison simple : seuls des Etats stables sans conflits majeurs avec leurs voisins peuvent intégrer l’Union européenne.
Y compris dans les Balkans où l’Europe n’a pas su empêcher les guerres, la perspective européenne a apporté ces dernières années une certaine stabilisation.
A l’Ouest, le rôle joué par l’Europe est plus ambigu. L’Union européenne a souvent été stigmatisée comme un relais pour tous les régionalismes, tendance renforcée par les débats nationaux houleux sur « l’Europe des régions ». De là à faire un lien entre construction européenne et renouveau des régionalismes, il y a un pas que je me refuse à franchir. Pourtant une interrogation reste : on se serait attendu à un mouvement inverse.
Une question (im)pertinente
Cette question a été lancée par Jean Quatremer : « Et si un Etat nouveau apparaissait au sein de l’Union, en serait-il membre ? »
La réponse à cette question n’est pas claire, voici pourtant quelques éléments de réflexion s’appuyant notamment sur la Convention de Vienne (1978) sur la succession d’Etats, entrée en vigueur en 1996.
En cas d’indépendance d’un Etat par rapport à un autre en Europe, on peut imaginer plusieurs modalités de divorce et donc d’appartenance à l’Union.
Au terme de la convention de 1978, il apparaît que :
- Les traités sur les frontières donnent lieu à une succession automatique.
- Si la sécession n’a pas entraîné la disparition de l’ancien Etat dont il était partie, celui-ci garde ses droits et obligations.
- Pour tous les autres traités, le nouvel Etat peut déclarer son adhésion à ces traités par simple déclaration. Néanmoins, l’article 18 de la convention stipule que « Si, aux termes du traité ou en raison du nombre restreint des Etats ayant participé à la négociation ainsi que de l’objet et du but du traité, on doit considérer que la participation au traité de tout autre Etat exige le consentement de toutes les parties ou de tous les Etats contractants, l’Etat nouvellement indépendant ne peut établir sa qualité d’Etat contractant ou de partie au traité qu’avec un tel consentement. » On peut estimer que c’est le cas de l’Union européenne, il faudrait donc l’accord de tous les Etats membres pour accepter l’adhésion d’un nouvel Etat issu de la sécession d’un pays membre ou de plusieurs Etats issus d’un Etat membre.
Une fois ces règles établies, comment envisager des cas pratiques ?
Prenons tout d’abord le cas d’une sécession de l’Ecosse. Par celle-ci le Royaume-Uni ne cesserait pas d’exister : il resterait membre de l’Union européenne, de l’OTAN et de l’ONU où il garderait son siège au Conseil de Sécurité.
L’Ecosse pourrait, elle, par simple déclaration, devenir membre de ces traités. Mais pour l’Union européenne (comme pour l’OTAN), la nature très particulière de ces traités exigerait le consentement de l’ensemble des Etats parties, Royaume-Uni inclus. Tout dépendrait alors de la manière dont le divorce se serait passé et des relations entre Londres et Edimbourg.
Imaginons une sécession de la Flandre de la Belgique. Il est peu probable que la « Belgique » puisse exister sans la Flandre, elle disparaîtrait donc en laissant place à deux nouveaux Etats. Ceux-ci devraient aussi déclarer leur continuité d’adhésion à l’Union européenne et les Etats membres auraient alors un formidable moyen de pression pour assurer au mieux un divorce dans de bonnes conditions.
Pourtant, les traités européens n’envisagent aucune de ces solutions. Il semble donc que tout résiderait dans une négociation politique...