Services consulaires européens : l'heure des choix ?

Par Louis-Mathieu Roux | 31 octobre 2010

Pour citer cet article : Louis-Mathieu Roux, “Services consulaires européens : l'heure des choix ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Dimanche 31 octobre 2010, http://www.nouvelle-europe.eu/node/949, consulté le 18 août 2022

Chaque crise par-delà nos frontières relance le débat, déjà ancien, autour de l'idée d'une protection consulaire européenne. En 2008, au lendemain des attaques terroristes qui venaient de frapper Mumbai, l'eurodéputé espagnol Ignasi Guardans s'insurgeait contre les failles du système actuel tout en appelant à l'adoption de règles juridiquement contraignantes. Il déclarait alors que « les citoyens européens doivent savoir que lorsqu'ils ont besoin de l'Union européenne, ils ont à leur disposition vingt-sept services consulaires, et qu'ils peuvent être aussi fiers d'être européens que les Américains peuvent l'être ». De son côté, la Commission européenne a déjà avancé des propositions concrètes, publiant, en 2006, un livre vert relatif à la protection diplomatique et consulaire des citoyens européens dans les pays tiers. Celui-ci se voulait une réponse à des situations de crise telles que le tsunami de 2004 et la guerre entre Israël et le Hezbollah ayant touché le Liban en 2006, situations qui ont vu des centaines d'Européens dans l'attente d'une aide d'urgence et de possibilités d'évacuation.

Malgré de telles initiatives, et le soutien de certains États membres manquant eux-mêmes de ressources en la matière, la question demeure particulièrement controversée. À ce jour, seules de légères avancées non contraignantes en vue d'une meilleure coordination ont pu aboutir. Le séisme ayant touché Haïti il y a quelques mois a, une fois de plus, relancé le débat. Michel Barnier, alors candidat à un poste de Commissaire, rappelait par exemple ses propositions de 2006, publiées dans un rapport intitulé « Pour une force européenne de protection civile : Europe Aid », incluant un ensemble de suggestions en vue d'une nouvelle approche européenne des affaires consulaires.

De la création d'une « citoyenneté européenne », complétant la citoyenneté nationale sans pour autant la remplacer, aux propositions les plus récentes en faveur de véritables consulats européens, une très large convergence a d'ores et déjà eu lieu. Le moment apparaît ainsi opportun en vue de la mise en œuvre d'une politique consulaire commune, ne serait-ce qu'entre les États membres de l'espace Schengen dans un premier temps.

Une convergence progressive

Le principe de la protection diplomatique et consulaire des citoyens européens hors du territoire de l'Union a été introduit, en droit européen, par le Traité de Maastricht et se fonde sur la notion de « citoyenneté européenne ». L'article 23 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne dispose ainsi que « [t]out citoyen de l'Union bénéficie, sur le territoire d'un pays tiers où l'État membre dont il est ressortissant n'est pas représenté, de la protection de la part des autorités diplomatiques et consulaires de tout État membre, dans les mêmes conditions que les nationaux de cet État . Les États membres prennent les dispositions nécessaires et engagent les négociations internationales requises en vue d'assurer cette protection ». Mis en œuvre selon la décision 95/553/CE, ces dispositions de protection commune des citoyens de l'Union dans les pays tiers visent à contribuer au renforcement de l'identité de la communauté telle que perçue dans ces États, aussi bien qu'à l'affirmation de l'idée de solidarité européenne telle que perçue par les citoyens en question.

Dans cet esprit, la Commission européenne a proposé que soit fait mention, dans les passeports de tout citoyen de l'Union, du droit à demander la protection d'un État membre autre que celui dont il ou elle est ressortissant. Une telle protection comprend principalement une assistance en cas de décès, accident et maladie grave, arrestation, détention et crime violent, ainsi que le rapatriement des citoyens européens en danger. Sur la base de ces dispositions, les États européens s'avèrent de plus en plus enclin à prendre en charge les nationaux d'autres États membres dès lors qu'ils portent secours à leurs propres ressortissants. C'est ainsi qu'en 2008, au Tchad, la France proposa «  à ses partenaires européens d'assurer le rôle d'État-pilote en matière de protection consulaire », comme le rapporte le Ministère français des Affaires étrangères et européennes. « Le concept d'État-pilote a été adopté par le Conseil de l'Union le 18 juin 2007 », sa mission consistant à « coordonner les mesures de protection de l'ensemble des ressortissants européens en temps de crise ». Cependant, de tels arrangements demeurent basés sur la représentation consulaire classique des différents États membres.

Un autre facteur majeur de convergence des services consulaires européens réside dans l'Accord de Schengen, et la politique qu'il institue en matière de visas. En effet, les États membres ont adopté un large éventail d'outils juridiques visant à développer une politique partagée en la matière, incluant notamment des instructions consulaires communes. Ces instructions constitue nt un document juridique de première importance ayant un impact direct sur la « présence » de l'Union européenne à l'étranger et contribuent au développement progressif d'une culture consulaire commune. Elles sont régulièrement amendées et complétées par d'autres instruments tels qu'un manuel commun et le Système d'Information sur les Visas. De plus, le Programme de la Haye, adopté en novembre 2004, pose les fondements nécessaires à l'établissement de services consulaires communs. Il dispose ainsi que des services mutualisés de délivrance des visas doivent être mis en place à long terme, dans la perspective des discussions relatives à l'établissement du Service européen pour l'action extérieure. Jusqu'à ce jour, cette recommandation ne s'est traduite que par de trop rares initiatives, en provenance de quelques États membres et sur une base strictement volontaire, visant à mutualiser moyens et personnels affectés au traitement des demandes de visas. L'immense majorité de ces initiatives de coopération reste limitée aux aspects matériels. C'est ainsi qu'au Ghana, l'Italie, l'Espagne, les Pays-Bas, l'Allemagne et la France travaille conjointement par le biais d'un centre de réception des demandes commun. {mospagebreak}

Des crises révélatrices

Malgré les progrès que représentent de telles initiatives, les crises internationales, déjà mentionnées, soulignent la nécessité de transformer la coopération consulaire actuelle en une politique consulaire commune. En effet, l'architecture aujourd'hui en vigueur laisse de nombreuses problématiques irrésolues, au premier rang desquelles celle du partage des coûts. En réponse au livre vert de la Commission européenne, le Sénat français soulignait ainsi que « tout système européen de protection consulaire devrait se fonder sur un partage équitable des coûts financiers, afin que la charge financière ne pèse pas uniquement sur les États qui disposent d'un vaste réseau diplomatique et consulaire ». Afin de répondre à ce défi, le rapport de Michel Barnier propose un financement commun des opérations d'évacuation les plus coûteuses, mais également la mise en place d'une réserve financière d'urgence permettant aux chefs de délégations de prendre certaines mesures d'assistance sans délai.

Par ailleurs, toute opération d'évacuation est actuellement déclenchée sur une base ad hoc et dépend entièrement de la volonté et des ressources de chaque État membre, l'Union européenne elle-même ne disposant d'aucune capacité en vue de porter secours à ses ressortissants. Au lendemain du tremblement de terre ayant secoué Haïti, l'Espagne a ainsi décidé de placer des avions à disposition des Européens se trouvant sur place tandis que la France faisait le choix d'évacuer des ressortissants de divers pays vers les Antilles françaises. Dans le même temps, à Bruxelles, la Commission européenne s'avérait incapable d'établir le nombre d'équipes de protection civile déployées sur le terrain par les différents États membres, démontrant, à tout le moins, un grave manque de coordination.

Parallèlement, et du fait des difficultés tout juste abordées, de telles crises ont ouvert la voie à diverses propositions, aussi originales qu'ambitieuses. La première difficulté à surmonter en la matière réside dans le fait que l'État tiers doit obligatoirement donner son accord à la protection des ressortissants d'un État membre par un autre et cela conformément à la Convention de Vienne de 1963 sur les relations consulaires. Afin de surmonter cet obstacle, la Commission européenne s'efforce aujourd'hui d'inclure des clauses de protection consulaire dans tout accord négocié avec un pays tiers. De manière générale, les propositions les plus intéressantes sont probablement celles s'attachant à créer et développer une culture commune dans ce domaine, telle que celle du Parlement européen, datant de 2000 et visant à créer une académie consulaire commune. Dans une perspective néo-fonctionnaliste, d'autres avancées doivent être envisagées, à l'image de la création d'équipes consulaires « volantes » avancée par Michel Barnier. Ces équipes seraient « prêtes à partir en cas de catastrophes et [...] composées de diplomates de différents États membres. Elles [recevraient] une formation commune à la gestion de l'urgence. [Une telle formation permettrait] de développer une conscience commune et des procédures communes d'intervention ». Cependant, à ce jour, le Conseil de l'Union européenne n'a pris aucune initiative résolue en vue de faire progresser de telles propositions. L'origine de ce blocage réside dans la division plus large des États membres quant à l'opportunité de développer plus avant les capacités européennes en matière de prévention et de gestion de crise. Nombre d'entre eux sont, en effet, toujours hésitants, voire méfiants, à l'idée de renoncer à certains éléments de ce qu'ils considèrent comme le cœur de leur souveraineté, fondamentaux pour leur « présence » à l'étranger.

Une opportunité à saisir

La mise en place du Service européen pour l'action extérieure, conséquence de l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, constitue une exceptionnelle opportunité en vue de faire progresser l'idée d'une politique consulaire européenne. Les possibilités et implications de la création de cette nouvelle entité en matière de protection diplomatique et consulaire restent encore incertaines mais certains États membres s'affirment clairement en faveur de son inclusion dans ses fonctions. Le Secrétaire général du Ministère estonien des Affaires étrangères a, par exemple, estimé que cette dernière permettrait d'accroître la visibilité de ce nouveau service auprès des citoyens européens tout en apportant un soutien utile et bienvenu aux États membres ne disposant pas d'un vaste réseau de représentation à l'étranger. Les exemples de coopération et de mutualisation des moyens en matière de traitement des demandes de visas, tout comme dans le domaine de la lutte contre l'immigration irrégulière, démontrent que les États membres souhaitent et sont capables de travailler ensemble hors des frontières de l'Union. Cette capacité à coopérer en matière de surveillance des frontières et des mouvements de ressortissants étrangers suppose logiquement qu'il devrait exister encore moins d'obstacles à la coopération des États membres en vue de protéger leurs propres citoyens.

Au-delà de ces avancées progressives, à moyen comme à long terme, la meilleure réponse en vue d'assurer une telle protection reste la mise en place de véritables consulats européens, notamment pour les États faisant partie de l'espace Schengen. Proposant quatre zones expérimentales, le rapport de Michel Barnier, repris dans le livre vert de la Commission européenne, recommande une action sur la base des articles 23 et 25 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union européenne. En effet, l'article 25 autorise notamment le Conseil, agissant à l'unanimité et après consentement du Parlement européen, à élargir les droits liés à la citoyenneté européenne. Le rapport en question prône également l'établissement d'un code consulaire européen et un renforcement du cadre juridique de l'article 23, autant d'éléments visant à rapprocher la lettre des traités de sa mise en œuvre concrète.

En conclusion, avec l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne et la mise en place du Service européen pour l'action extérieure, dans le contexte de crises telles que les récentes inondations dévastatrices au Pakistan et en Inde, démontrant, s'il le fallait, les faiblesses de l'approche européenne actuelle, l'Union a aujourd'hui l'opportunité de définir une politique consulaire commune. Une culture consulaire partagée a déjà pu émerger suite à l'adoption de la notion de « citoyenneté européenne » et la mise en œuvre de l'accord de Schengen. Bien des propositions existent actuellement pour dessiner progressivement les contours d'une telle politique, créer un corps consulaire commun et aboutir, finalement, à la mise en place de véritables consulats européens. Une politique consulaire commune représente probablement l'une des propositions les plus intéressantes pour rapprocher l'Union de ses citoyens et donner du sens à la notion de « citoyenneté européenne ». Reste aujourd'hui à traduire paroles et engagements en une politique ambitieuse.

 

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Source photo :  IMG_3081, par zugaldia, sur flickr