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Service européen d'action extérieure et politique de voisinage : vers plus d'efficacité ?

Rédaction Londres Par Claudia Louati — Lundi 1 novembre 2010 | Tags :
Service européen d'action extérieure et politique de voisinage : vers plus d'efficacité ?

Née d’une certaine fatigue de l’élargissement et d’une prise de conscience de la nécessité d’éviter la création de « nouvelles lignes de division entre l’UE élargie et ses voisins », la Politique européenne de Voisinage a été, depuis ses débuts, le domaine réservé de la Commission. La création du SEAE pose donc un problème institutionnel : quelle articulation entre le nouveau service et la Commission sur la Politique de Voisinage ? Ce nouvel arrangement institutionnel permettra-t-il une approche plus efficace ?

Aux origines de la PEV : rivalités institutionnelles et activisme de la Commission

Poursuivant une réflexion des États membres – le Royaume-Uni et la Suède en particulier – sur la nécessité d’élaborer une politique spécifique envers les nouveaux « voisins » de l’UE après le Grand Élargissement, la Commission européenne s’appropria rapidement la définition et le développement de ce nouvel instrument. Elle profitait ainsi de l’absence de mandat et d’instructions spécifiques données par le Conseil, divisé sur la question du voisinage, mais pourtant généralement soucieux d’éviter toute communautarisation des questions de politique étrangère. La Commission développa ainsi une politique extensive, inter-piliers, dans lequel elle jouait le rôle d'« agenda-setter » et se posait comme le seul intermédiaire entre l’Union et les pays partenaires. Les négociations avec le gouvernement moldave pour l’élaboration du plan d’action commencèrent par exemple dès février 2004, sans l’accord explicite du Conseil, révélant ainsi les velléités d’émancipation de la Commission de la tutelle des États membres. Si elle fut rappelée à l’ordre pour avoir outrepassé ses compétences en initiant ce processus, elle réaffirma néanmoins ses prérogatives dans la « conceptualisation » (Goujon) de la PEV. Largement inspirée de la politique d’élargissement, la PEV permettait par ailleurs à la Commission de « recycler » son savoir-faire en matière de négociations avec des pays tiers. Ses travaux s’effectuèrent dans le cadre d’un groupe de travail "Europe élargie" regroupant des fonctionnaires des DG ELARG et RELEX (Élargissement et Relations extérieures).

Si la Commission a joué un rôle majeur dans la genèse de la Politique de Voisinage, elle a par la suite renforcé sa mainmise sur cet instrument particulier de politique étrangère. Portée par le Commissaire à l’Élargissement Günther Verheugen, chargé d’en faire la publicité dans les États membres et les États visés, la Politique de Voisinage a permis le développement de compétences quasi diplomatiques de la Commission. Elle a su résister aux tentatives des États membres de reprendre la main sur le voisinage à travers des initiatives plus intergouvernementales comme l’Union pour la Méditerranée et le Partenariat oriental, qu’elle réussit à intégrer dans le cadre général de la PEV.

La PEV après Lisbonne : la responsabilité commune de Catherine Ashton et Štefan Füle  

La création du SEAE pose donc la question du nouvel arrangement institutionnel dont bénéficiera la Politique de Voisinage. La Commission est-elle amenée à abandonner ses responsabilités au nouveau service de Catherine Ashton ? Pour l’instant, la réponse à cette question semble bien être négative. La nomination d’un Commissaire à l’Élargissement et au Voisinage par le Président Barroso en la personne de Štefan Füle semble bien démontrer sa volonté de conserver les prérogatives de son institution en matière de politique étrangère. Pourtant, la Politique de Voisinage est toujours inscrite dans les attributions de la DG RELEX, elle-même sous la responsabilité de Catherine Ashton. Pour maintenir la cohérence de l’action extérieure européenne, la coordination doit donc être assurée avec la nouvelle Haute Représentante, même si les modalités de cette coopération interservices sont seulement partiellement définies. Dans la décision du Conseil du 26 juillet 2010 fixant l’organisation du SEAE, il est énoncé que le nouveau service ne devra jouer qu’un rôle d’assistance à la Commission dans l’exercice de ses fonctions. En sa qualité de Vice-Président de la Commission, le Haut Représentant devra s’assurer du respect des obligations qui incombent à celle-ci en matière de relations extérieures et de la coordination avec les autres institutions, « sans préjudice des tâches habituelles des services de la Commission ». La seule disposition concrète concerne l’instrument européen de partenariat et de voisinage (ENPI), volet financier de la PEV. Les États membres se sont mis d’accord sur le rôle central du SEAE dans le domaine budgétaire de la politique extérieure. Le SEAE et la Commission devront donc élaborer conjointement et sous la direction du Commissaire responsable du voisinage toutes les propositions concernant l’ENPI.  

Seule la pratique donnera donc la réponse à la question de la répartition effective des compétences entre le SEAE et le Commissaire au Voisinage. Apparemment, les premiers mois de coopération ont été réussis, il y aurait donc des raisons de céder à la tentation de l’optimisme. D’après Pierre Lellouche, s’exprimant devant la Commission des Affaires étrangères à l’Assemblée nationale le 29 septembre dernier, le « couple Ashton-Füle » pour la Politique de Voisinage « fonctionne très bien ». Des déclarations communes devant le Parlement, des visites conjointes en Turquie ou au Kosovo notamment… Le climat semble donc être au beau fixe pour le nouveau tandem. L’action de l’UE auprès de son voisinage en est-elle pour autant plus efficace ?

Les doutes et les espoirs suscités par cette nouvelle architecture institutionnelle  

La question la plus évidente concerne la pertinence et l’intérêt d’attribuer à deux structures la responsabilité d’une seule politique. La fragmentation est toujours le talon d’Achille des Européens et, dans ce sens, la création du SEAE et son rôle dans la réalisation de la PEV contribuent à l’émiettement des responsabilités. Plutôt qu’une simplification de l’ancien dispositif, le Traité de Lisbonne semble donc apporter une complexification supplémentaire en matière de relations extérieures de l’Union, et la PEV en constitue un exemple assez signifiant. Ce travers est en partie dû à la nécessité de représentation au sein des institutions de l’UE : l’association du SEAE aux travaux de la Commission pour la PEV permettra sans doute aux États membres de retrouver un peu d’influence dans l’action de l’UE dans son voisinage. À la fois Présidente du Conseil Affaires étrangères et Vice-Présidente de la Commission, Catherine Ashton pourrait théoriquement permettre aux États d’être plus impliqués dans la définition de la PEV et assurer une prise en compte plus globale des intérêts nationaux et européens. On remettrait ainsi en cause le monopole peu à peu imposé par la Commission dans la définition des priorités des relations avec le voisinage sans toutefois aboutir à une « ré-inter-gouvernementalisation » des questions liées aux voisins de l’UE. Si l’exigence de représentation est ainsi mieux satisfaite, une attention particulière à la cohérence et à l’efficacité devra être portée par la nouvelle Haute-Représentante et par la Commission. Le risque de va-et-vient entre services et d’une communication insuffisante pourrait affecter très négativement l’image de la PEV.

À l’inverse, si la coordination entre les services fonctionne bien, l’association du SEAE à la PEV pourrait alors être un atout. Alliant la compétence technique de la Commission à une plus grande légitimité politique – les États membres étant responsables de la nomination du  Haut Représentant – la nouvelle politique de voisinage bénéficierait ainsi d’une plus grande aura, à la fois au sein de l’Union et vis-à-vis des États partenaires. L’action de la PEV en serait alors renforcée et une forme de diplomatie du voisinage pourrait alors voir le jour, incluant divers acteurs institutionnels européens réunis autour d’une approche cohérente et concertée. C’est dans cette direction qu’il faudrait s’orienter, afin de donner à l’UE une plus grande visibilité et crédibilité sur la scène internationale. Le voisinage pourrait donc constituer un galop d’essai.

Finalement, un dernier point mérite d’être abordé, celui de l’efficacité de la PEV elle-même. Si la nouvelle architecture institutionnelle, sous réserve d’une bonne coordination entre services, pourrait renforcer l’action de l’UE, elle n’occulte pas la question de savoir si l’approche définie par l’UE face à ses voisins est la bonne. La publication par la Commission le 12 mai 2010 du « Paquet voisinage » dressant le bilan de cinq ans de PEV et des rapports d'avancement pour chacun des pays partenaires fut l’occasion d’une vaste séance d’autocongratulation. Pour Catherine Ashton, la PEV est une « réussite exemplaire » qui montre la capacité de l’UE à faire avancer ses voisins sur le chemin de la démocratie, de l’économie de marché et de l’État de droit. Si le Commissaire à l’Élargissement a reconnu l’insuffisance dans la libéralisation des visas, il n’en a pas moins salué les succès de la PEV. Normative et paternaliste, plus proche de la politique d’élargissement que véritable instrument de politique étrangère, la PEV, si elle permettait l’émergence d’une diplomatie du voisinage, en souligne également les faiblesses. L’UE semble ne savoir qu’ « intégrer » et traiter avec des États qui partagent son « acquis », sans pouvoir développer de relations et d’action proprement « extérieures ». Dans la poursuite et la redéfinition de l’action de l’UE dans le voisinage et la lutte contre les tentations technocratiques de la Commission en matière de politique étrangère réside sans doute le défi le plus important adressé au service de Catherine Ashton.

Le succès de la nouvelle articulation entre le SEAE et la Commission dépendra donc de la volonté de chacun de coopérer et de définir clairement ses compétences. Une coopération fructueuse entre Catherine Ashton et Stefan Füle est une condition indispensable à l'émergence d'une véritable diplomatie du voisinage à l'échelle européenne. Celle-ci doit cependant s’inscrire dans une stratégie plus globale visant à définir la place de l’UE dans le monde et ses relations avec ses partenaires. En cela, la création d’un nouveau service ne suffit pas à l’émergence d’une véritable diplomatie. Une réflexion politique concertée sur les objectifs et les moyens de l’action de l’UE dans le monde et en particulier dans son voisinage permettrait peut-être de rendre son approche plus efficace…

 

Pour aller plus loin 

Sur Nouvelle Europe

A lire 

  • Alexandra Goujon, "L'Europe élargie en quête d'identité", Politique européenne, 2005/1, n°15

Sur internet

  • Audition de M. Pierre Lellouche, secrétaire d'Etat chargé des affaires européennes, devant la Commission des affaires étrangères de l'Assemblée nationale, mercredi 29 mars 2010 

Source photo :  Mr Füle answering one of the question asked by one MEP , European Parliament, sur Flickr.
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