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Réformer Schengen : l’impossible politique de la chaise vide

Rédaction Bruxelles Par Héléna Saffar et Tanguy Séné — Vendredi 4 mai 2012 | Tags : Schengen, France
Réformer Schengen : l’impossible politique de la chaise vide

Au coeur de l'Europe selon Nicolas Sarkozy, il y a le problème Schengen. Accusé de dyfonctionnement face à l'immigration illégale, responsable de l'"Europe passoire", l'espace de libre circulation devrait être réformé sous impulsion française ; autrement, Paris suspendrait sa participation. Retour à la politique de la chaise vide du président De Gaulle ? 

Le 11 mars au meeting de l'UMP à Villepinte, le président Nicolas Sarkozy déclarait au cours d’un long discours offensif sur l’Europe : « Il faut pouvoir sanctionner, suspendre ou exclure de Schengen un État défaillant. Si je devais constater que dans les douze mois qui viennent il n'y avait aucun progrès sérieux dans cette direction, alors la France suspendrait sa participation aux accords de Schengen jusqu'à ce que les négociations aient abouti. » Plus que le thème du contrôle de l’immigration, c’est donc une méthode unilatérale couplée à une vision de l’Europe intergouvernementale qui nous sont présentées comme moteur des avancées européennes.

Berlin a affiché son soutien au projet dans une lettre du 19 avril, rédigée avec Paris, à la présidence danoise de l’UE. Par la suite,  la réforme a été discutée au Conseil des ministres de l’Intérieur le 26 avril, le ministre français Claude Guéant pressant ses partenaires à trouver un accord. La réforme consiste à sensiblement décroître l’influence de la Commission dans la gestion de l’espace Schengen (elle n’aurait plus qu’une fonction consultative) et à renforcer la possibilité pour les États de réintroduire des contrôles aux frontières sans consultation. Le gouvernement français espère parvenir à un accord d'ici la fin de la présidence danoise (le 30 juin 2012).

Si François Hollande remplace Nicolas Sarkozy à l'Élysée, le projet semble compromis : le candidat socialiste ne le soutient pas dans son programme. Mais comment le président sortant réélu mettrait-il à exécution une réforme de Schengen à marche forcée ?

Schengen, qu'est-ce que c'est ?

Schengen, aujourd'hui, ce sont 24 États participants : 22 États de l'Union européenne (l'Irlande et la Grande-Bretagne ne participent qu'à une partie des dispositions Schengen ; la Bulgarie, la Roumanie et Chypre ne sont pas parties prenantes), et 4 pays tiers - la Suisse et le Liechtenstein (membres); la Norvège et l'Islande (associés).  

Schengen, depuis 1995[1], c'est un espace où les personnes peuvent circuler librement, qu'elles soient ressortissantes de l'UE ou de pays tiers. L'absence de contrôles aux frontières intérieures signifie, en contrepartie, que les États membres concernés surveillent et gèrent leurs frontières extérieures. Le rétablissement des frontières nationales reste possible pour un État de la zone, mais seulement en cas de menace pour l'ordre public ou à la sécurité nationale, et après consultation des autres États membres de Schengen.

Comment se gouverne Schengen ? Actuellement, la prise de décision pour adopter une nouvelle législation se fait sur un mode communautaire pour l'essentiel. La Commission européenne a le monopole du pouvoir d'initiative, le Conseil des ministres décide à la majorité qualifiée et la procédure législative en matière de visa, asile et immigration est la codécision (Parlement européen et Conseil des ministres sont co-législateurs).

Mais des modifications majeures se préparent. Face aux flux migratoires issus des révolutions arabes au printemps 2011, la France et l'Italie ont poussé à une révision de l'espace Schengen après s'être disputées sur la gestion de l'immigration : Rome avait délivré à une population de migrants principalement tunisiens des permis de séjour de 6 mois, ce qui leur donnait accès à l'espace Schengen ; la France répondit par le refoulement des migrants à sa frontière (l'arrêt du convoi de Vintimille le 17 avril eut un retentissement particulier). Depuis, la question de la gestion de cet espace sans frontières intérieures (en principe) est sur la table. L'Italie fait partie implicitement de ces « États défaillants » que dénonce le discours de Villepinte.

La Commission a proposé, le 16 septembre dernier, une réforme de Schengen, qui renforcerait le rôle de l'Union européenne dans la gestion et le processus décisionnel de l'espace Schengen (notamment pour les décisions de rétablissement des frontières). Cette proposition est toujours actuellement examinée par le Conseil et le Parlement dans le cadre de la procédure législative de codécision. 

De 1966 à 2012 : la politique de la chaise vide désuète ?

Le coup de force brandi par le président Nicolas Sarkozy – une suspension de la participation de la France à l’espace Schengen si le projet de réforme de Paris n’avançait pas – se réfère implicitement à « la politique de la chaise vide » du général De Gaulle. Quelques jours après son offensive oratoire à Villepinte, Sarkozy déclarait sur la chaîne Canal + le 16 mars : « Si De Gaulle n’avait pas pratiqué la politique de la chaise vide, nous n’aurions pas de politique agricole commune ».

De quoi s’agit-il ? D’une stratégie de blocage engagée par la France pendant 6 mois, du 30 juin 1965 au 30 janvier 1966. Le contexte : Paris refusait non seulement la révision du financement de la politique agricole commune, mais surtout l’évolution de la prise de décision communautaire de l’unanimité à la majorité qualifiée (contraire à l’Europe intergouvernementale telle que la souhaitait De Gaulle). Le principe : mettre « en grève » les institutions communautaires en suspendant la participation de la France au Conseil des ministres, organe de décision incontournable dans le processus législatif de Bruxelles. Ce blocage politique trouva son issue en janvier 1966 dans le Compromis de Luxembourg entre les États membres : en cas de décisions susceptibles d’être prises à la majorité qualifiée au Conseil, dès lors que « l’intérêt vital » d’un ou plusieurs États était en jeu, on devait passer au vote à l’unanimité. La France peut-elle aujourd’hui rejouer la même stratégie de retrait pour imposer ses vues aux autres États membres ? 

Cette politique ne signifierait pas moins qu’une infraction au droit européen. En effet, les « accords de Schengen », intergouvernementaux à l’origine, font aujourd’hui font partie de ce droit (supérieur au droit national des États membres). Un protocole adjoint au traité d’Amsterdam de 1997 intègre le contenu des accords au droit communautaire ; ils en rejoignent donc l’acquis. Puis une série d’éléments fondamentaux de Schengen sont listés et associés à une base juridique (traité CE ou traité UE) par les décisions du Conseil 1999/435/CE et 1999/436/CE du 20 mai 1999. Les éléments de Schengen révisés et approfondis l'ont été dans le cadre de la législation européenne (comme le contrôle frontalier avec le "code frontières Schengen"). Certes, comme on l'a vu, l’espace Schengen comporte une clause de suspension, qui permet de rétablir des contrôles aux frontières nationales, mais seulement en cas de « menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure », après consultation des autres États membres de l’espace et de la Commission, et uniquement durant un nombre limité à 30 jours (articles 23 à 26 du règlement CE n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil). L’ensemble de ces règles tombe naturellement dans le champ de la Cour européenne de justice : les violer constitue une infraction au droit européen et expose aux sanctions du juge de Luxembourg.

D’où les deux solutions que le droit donne à la France. Soit parvenir à faire adopter, sans recours à l’absentéisme politique, son projet de réforme à Bruxelles : c’est une option qui implique, comme l’a rappelé la Commissaire aux Affaires intérieures Cecilia Malmström, de réviser le traité de Lisbonne - donc de re-négocier, puis d'adopter à l'unanimité des 27 États membres un nouveau texte. Qui soutiendra une réforme aussi lourde et coûteuse ? La Belgique et la Suède sont franchement opposées. Le ministre des affaires étrangères polonais Radek Sikorski a déjà fait savoir que la Pologne « n’admettrait pas de revenir sur cet acquis », évoquant la suppression des frontières entre la Pologne et l’Allemagne comme un « évènement générationnel ». Toutes ces voix sont autant de vetos potentiels à une réforme radicale de l'espace Schengen.

Soit la « chaise vide », la seconde option : violer le droit européen en suspendant sa participation à l’espace Schengen en l’absence de base juridique suffisante (la fameuse clause de suspension en cas de situation exceptionnelle). Or, pareille violation des traités en vigueur (outre un effet politiquement calamiteux) serait définitivement en contradiction avec le discours d’un président qui attaque le "manque d’esprit européen" du projet socialiste de renégocier le Traité budgétaire signé en mars 2012 (un traité qui lui n'est toujours pas ratifié, donc pas encore en vigueur...).

 

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