Réformer Schengen : l’impossible politique de la chaise vide

Par Héléna Saffar et Tanguy Séné | 4 mai 2012

Pour citer cet article : Héléna Saffar et Tanguy Séné, “Réformer Schengen : l’impossible politique de la chaise vide”, Nouvelle Europe [en ligne], Vendredi 4 mai 2012, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1486, consulté le 30 juin 2015

Au coeur de l'Europe selon Nicolas Sarkozy, il y a le problème Schengen. Accusé de dyfonctionnement face à l'immigration illégale, responsable de l'"Europe passoire", l'espace de libre circulation devrait être réformé sous impulsion française ; autrement, Paris suspendrait sa participation. Retour à la politique de la chaise vide du président De Gaulle ? 

Le 11 mars au meeting de l'UMP à Villepinte, le président Nicolas Sarkozy déclarait au cours d’un long discours offensif sur l’Europe : « Il faut pouvoir sanctionner, suspendre ou exclure de Schengen un État défaillant. Si je devais constater que dans les douze mois qui viennent il n'y avait aucun progrès sérieux dans cette direction, alors la France suspendrait sa participation aux accords de Schengen jusqu'à ce que les négociations aient abouti. » Plus que le thème du contrôle de l’immigration, c’est donc une méthode unilatérale couplée à une vision de l’Europe intergouvernementale qui nous sont présentées comme moteur des avancées européennes.

Berlin a affiché son soutien au projet dans une lettre du 19 avril, rédigée avec Paris, à la présidence danoise de l’UE. Par la suite,  la réforme a été discutée au Conseil des ministres de l’Intérieur le 26 avril, le ministre français Claude Guéant pressant ses partenaires à trouver un accord. La réforme consiste à sensiblement décroître l’influence de la Commission dans la gestion de l’espace Schengen (elle n’aurait plus qu’une fonction consultative) et à renforcer la possibilité pour les États de réintroduire des contrôles aux frontières sans consultation. Le gouvernement français espère parvenir à un accord d'ici la fin de la présidence danoise (le 30 juin 2012).

Si François Hollande remplace Nicolas Sarkozy à l'Élysée, le projet semble compromis : le candidat socialiste ne le soutient pas dans son programme. Mais comment le président sortant réélu mettrait-il à exécution une réforme de Schengen à marche forcée ?

Schengen, qu'est-ce que c'est ?

Schengen, aujourd'hui, ce sont 24 États participants : 22 États de l'Union européenne (l'Irlande et la Grande-Bretagne ne participent qu'à une partie des dispositions Schengen ; la Bulgarie, la Roumanie et Chypre ne sont pas parties prenantes), et 4 pays tiers - la Suisse et le Liechtenstein (membres); la Norvège et l'Islande (associés).  

Schengen, depuis 1995[1], c'est un espace où les personnes peuvent circuler librement, qu'elles soient ressortissantes de l'UE ou de pays tiers. L'absence de contrôles aux frontières intérieures signifie, en contrepartie, que les États membres concernés surveillent et gèrent leurs frontières extérieures. Le rétablissement des frontières nationales reste possible pour un État de la zone, mais seulement en cas de menace pour l'ordre public ou à la sécurité nationale, et après consultation des autres États membres de Schengen.

Comment se gouverne Schengen ? Actuellement, la prise de décision pour adopter une nouvelle législation se fait sur un mode communautaire pour l'essentiel. La Commission européenne a le monopole du pouvoir d'initiative, le Conseil des ministres décide à la majorité qualifiée et la procédure législative en matière de visa, asile et immigration est la codécision (Parlement européen et Conseil des ministres sont co-législateurs).

Mais des modifications majeures se préparent. Face aux flux migratoires issus des révolutions arabes au printemps 2011, la France et l'Italie ont poussé à une révision de l'espace Schengen après s'être disputées sur la gestion de l'immigration : Rome avait délivré à une population de migrants principalement tunisiens des permis de séjour de 6 mois, ce qui leur donnait accès à l'espace Schengen ; la France répondit par le refoulement des migrants à sa frontière (l'arrêt du convoi de Vintimille le 17 avril eut un retentissement particulier). Depuis, la question de la gestion de cet espace sans frontières intérieures (en principe) est sur la table. L'Italie fait partie implicitement de ces « États défaillants » que dénonce le discours de Villepinte.

La Commission a proposé, le 16 septembre dernier, une réforme de Schengen, qui renforcerait le rôle de l'Union européenne dans la gestion et le processus décisionnel de l'espace Schengen (notamment pour les décisions de rétablissement des frontières). Cette proposition est toujours actuellement examinée par le Conseil et le Parlement dans le cadre de la procédure législative de codécision. 

De 1966 à 2012 : la politique de la chaise vide désuète ?

Le coup de force brandi par le président Nicolas Sarkozy – une suspension de la participation de la France à l’espace Schengen si le projet de réforme de Paris n’avançait pas – se réfère implicitement à « la politique de la chaise vide » du général De Gaulle. Quelques jours après son offensive oratoire à Villepinte, Sarkozy déclarait sur la chaîne Canal + le 16 mars : « Si De Gaulle n’avait pas pratiqué la politique de la chaise vide, nous n’aurions pas de politique agricole commune ».

De quoi s’agit-il ? D’une stratégie de blocage engagée par la France pendant 6 mois, du 30 juin 1965 au 30 janvier 1966. Le contexte : Paris refusait non seulement la révision du financement de la politique agricole commune, mais surtout l’évolution de la prise de décision communautaire de l’unanimité à la majorité qualifiée (contraire à l’Europe intergouvernementale telle que la souhaitait De Gaulle). Le principe : mettre « en grève » les institutions communautaires en suspendant la participation de la France au Conseil des ministres, organe de décision incontournable dans le processus législatif de Bruxelles. Ce blocage politique trouva son issue en janvier 1966 dans le Compromis de Luxembourg entre les États membres : en cas de décisions susceptibles d’être prises à la majorité qualifiée au Conseil, dès lors que « l’intérêt vital » d’un ou plusieurs États était en jeu, on devait passer au vote à l’unanimité. La France peut-elle aujourd’hui rejouer la même stratégie de retrait pour imposer ses vues aux autres États membres ? 

Cette politique ne signifierait pas moins qu’une infraction au droit européen. En effet, les « accords de Schengen », intergouvernementaux à l’origine, font aujourd’hui font partie de ce droit (supérieur au droit national des États membres). Un protocole adjoint au traité d’Amsterdam de 1997 intègre le contenu des accords au droit communautaire ; ils en rejoignent donc l’acquis. Puis une série d’éléments fondamentaux de Schengen sont listés et associés à une base juridique (traité CE ou traité UE) par les décisions du Conseil 1999/435/CE et 1999/436/CE du 20 mai 1999. Les éléments de Schengen révisés et approfondis l'ont été dans le cadre de la législation européenne (comme le contrôle frontalier avec le "code frontières Schengen"). Certes, comme on l'a vu, l’espace Schengen comporte une clause de suspension, qui permet de rétablir des contrôles aux frontières nationales, mais seulement en cas de « menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure », après consultation des autres États membres de l’espace et de la Commission, et uniquement durant un nombre limité à 30 jours (articles 23 à 26 du règlement CE n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil). L’ensemble de ces règles tombe naturellement dans le champ de la Cour européenne de justice : les violer constitue une infraction au droit européen et expose aux sanctions du juge de Luxembourg.

D’où les deux solutions que le droit donne à la France. Soit parvenir à faire adopter, sans recours à l’absentéisme politique, son projet de réforme à Bruxelles : c’est une option qui implique, comme l’a rappelé la Commissaire aux Affaires intérieures Cecilia Malmström, de réviser le traité de Lisbonne - donc de re-négocier, puis d'adopter à l'unanimité des 27 États membres un nouveau texte. Qui soutiendra une réforme aussi lourde et coûteuse ? La Belgique et la Suède sont franchement opposées. Le ministre des affaires étrangères polonais Radek Sikorski a déjà fait savoir que la Pologne « n’admettrait pas de revenir sur cet acquis », évoquant la suppression des frontières entre la Pologne et l’Allemagne comme un « évènement générationnel ». Toutes ces voix sont autant de vetos potentiels à une réforme radicale de l'espace Schengen.

Soit la « chaise vide », la seconde option : violer le droit européen en suspendant sa participation à l’espace Schengen en l’absence de base juridique suffisante (la fameuse clause de suspension en cas de situation exceptionnelle). Or, pareille violation des traités en vigueur (outre un effet politiquement calamiteux) serait définitivement en contradiction avec le discours d’un président qui attaque le "manque d’esprit européen" du projet socialiste de renégocier le Traité budgétaire signé en mars 2012 (un traité qui lui n'est toujours pas ratifié, donc pas encore en vigueur...).

 

 

Imaginer une France sans Schengen

Mais pour bien voir toutes les conséquences d'un retrait (même temporaire) de Schengen, imaginons un instant que la France suspende effectivement sa participation. Qu’est-ce que cela impliquerait pour les citoyens français ? En premier lieu, la perte d’un acquis de la construction européenne tangible et peu remis en cause : la possibilité de franchir les frontières sans passer par des contrôles. La France sans Schengen, c’est l’obligation de présenter un passeport et de se procurer des visas pour aller en Belgique, en Allemagne, en Grèce ou en Pologne – quand aujourd’hui, on prend des vols ou des trains comme s’il s’agissait de  lignes intérieures à travers toute l’Europe. Les travailleurs transfrontaliers, français ou étrangers, devraient revenir sur leur situation et leurs projets.

L’autre argument est moins souvent évoqué : le coût d’un rétablissement des contrôles d’identité aux frontières. Alors qu’aujourd’hui l’espace Schengen a permis de déplacer une partie importante des contrôles vers d’autres États plus exposés aux flux migratoires (comme l’Espagne ou la Grèce), de mutualiser une base d'informations (le SIS) et des patrouilles de gardes-frontières (FRONTEX), s’en retirer impliquerait de remobiliser des effectifs de douaniers et des dispositifs matériels, de gestion des données : ce qui requiert un financement qu'on imagine considérable. Dans un contexte de crise des finances publiques et de rigueur budgétaire revendiquée, la mesure peut sembler extravagante, comme l’a exprimé très tôt le candidat centriste François Bayrou, président du MoDem, interviewé sur Radio France le 11 mars 2012 : « Qu'est-ce que ça veut dire concrètement, sortir de Schengen ? Cela veut dire remettre les barrières et les douaniers. [...] Est-ce que vous y croyez ? Est-ce qu'il y a quelqu'un d'assez censé dans le pays pour croire qu'on va réembaucher des douaniers et reconstruire les postes frontières ? »

Une conclusion s’impose. Les difficultés juridiques, politiques et économiques sont telles que la « politique de la chaise vide » ne semble pas devoir être retenue, quel que soit l’avenir de la réforme voulue par la France d’un Nicolas Sarkozy réélu. Henri Guaino, conseiller spécial et plume de Nicolas Sarkozy, devait dédire le discours officiel après plus d’un mois de remous lors d’une émission Itélé/FranceInter/Le Monde le 22 avril : « la France ne veut pas suspendre Schengen » mais « revoir les clauses de sauvegarde dans des situations particulières ». Pourtant, le président Sarkozy continue de brandir la menance de la chaise vide dans ses discours de campagne.

Schengen : un prétexte de campagne pour Nicolas Sarkozy

Plutôt qu'une nécessité européenne, cette idée d'une reprise en main par la France de l'espace Schengen n'est-elle pas avant tout un argument électoraliste ?

Au lendemain du premier tour, le nouveau clip de campagne du président sortant donnait le ton: « La vérité, c'est que l'Europe ne peut plus continuer à être une Europe passoire, c'est que l'Europe doit avoir des frontières. Que l'Europe doit vous protéger, que l'Europe doit vous défendre, que l'Europe doit être au service de notre civilisation et de notre mode de vie. Je l'ai dit, si dans un an les méthodes de l'Europe n'ont pas changé, je suspendrai l'application de Schengen. Si nous avons décidé de gérer nos frontières ensemble, c'est pour qu'elles soient mieux protégées.»

Immigration et frontières, les deux messages autour desquels Nicolas Sarkozy a décidé de centrer sa campagne, les deux messages qu'il souhaite adresser aux Français. Une stratégie claire aussi : tenter le tout pour le tout pour attirer l'électorat de Marine Le Pen au premier tour (17,9% des suffrages). Faire de l'immigration un thème majeur de campagne, malgré la crise : « En 2012, le sujet majeur, c'est les frontières », avait-il déclaré en meeting à Toulouse le 29 avril dernier. Désigner des boucs émissaires : les étrangers, et puis l'Europe aussi, sous-entendu les « technocrates » de la Commission européenne : « On ne peut pas laisser la gestion des flux migratoires entre les seules mains de technocrates et des tribunaux ! », avait-il scandé au meeting de Villepinte.

Une rhétorique bien connue du Front national. Où l'on peut lire, sur un tract de campagne de Marine Le Pen, « les technocrates de Bruxelles et la grande finance continueront d’imposer leur volonté contre les intérêts des peuples ». Où l'on peut lire, également, dans les propositions de la candidate : « Remise en cause des accords de Schengen sur la libre circulation des personnes : la France reprendra le contrôle de ses frontières.»

Et puis est arrivée la lettre de Claude Guéant et du ministre de l'Intérieur allemand à leur homologue danois, s'immisçant dans l'entre-deux-tours comme un ultime argument de campagne, mettant sérieusement à mal l'acquis communautaire qu'est l'espace Schengen, en oubliant sa raison d'être. Selon les deux ministres, les États membres devraient pouvoir réintroduire des contrôles aux frontières pour une période de 30 jours renouvelable, si des menaces pour la sécurité et l'ordre public sont constatées mais également en cas de forte pression migratoire. Ce à quoi a répondu Cecilia Malmström, sur twitter: « Schengen est une réussite commune pour défendre la liberté de mouvement, il n'est pas un outil pour gérer les flux migratoires ».

Ces positions ont donc été débattues lors du Conseil des ministres des affaires intérieures très médiatisé à Luxembourg, le 26 avril dernier. Si M. Guéant a affirmé que les propositions franco-allemandes avaient été « bien accueillies », recueillant « un large consensus », les réactions ont été plutôt mitigées. Quand certains ne veulent pas faire de Schengen « l'otage de la campagne électorale » (Malmström), d'autres se sentent « instrumentalisés » par la France, comme la ministre belge de l'Intérieur Joëlle Milquet. La Suède et la Pologne craignent quant à elles, avec de telles propositions, des conséquences très négatives à long terme sur l'espace Schengen.

Même le ministre de la justice allemande, co-signataire de cette lettre et allié de la France, n'a pas apprécié la publicité autour du document : « J'écris des lettres sur des sujets importants pour nous, mais toutes les lettres ne sont pas destinées à être publiées », a-t-il déclaré à Luxembourg. Oui, l'Allemagne reste prudente dans cette affaire, comme l'illustre les propos tenus par Georg Streiter, un porte-parole du gouvernement de Angela Merkel, au lendemain du meeting de Villepinte : « La libre circulation des personnes compte parmi les réalisations les plus concrètes et les plus importantes de l'intégration européenne et constitue une liberté fondamentale ». Mais « nous ne souhaitons toutefois pas nous exprimer en détail » sur ces « thèmes de campagne électorale très spécifiquement français ».

La réforme de Schengen est aujourd'hui en marche. Le Conseil doit trouver un accord et la décision sera prise de concert avec le Parlement européen.  Le 25 avril dernier, la commission des libertés civiles du Parlement s'est prononcée pour le droit des États membres d'établir un retour des contrôles aux frontières en dernier ressort, pour un maximum de 10 jours et en cas de menace pour leur sécurité. Pour les eurodéputés, les pressions migratoires ne constituent pas une raison valable pour qu'un État ferme provisoirement ses frontières. Le prochain conseil Justice et Affaires intérieures aura lieu les 7 et 8 juin prochains. Peut-être que la France, d'ici là, aura changé de ministre de l'Intérieur.

Quoi qu'il en soit le débat est d'une importance cruciale pour l'avenir de l'Union européenne et de son droit fondamental qu'est « la libre circulation des personnes, [...] une formidable liberté dont on ne dit jamais les avantages par rapport aux inconvénients » (Jacques Delors).

Pour aller plus loin

À lire

  • Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)
  • "Code frontières Schengen" : Règlement n° 562/2006 d Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes 

Sur Internet



[1] L'accord de Schengen fut signé le 14 juin 1985. Sa convention d'application, signée le 19 juin 1990, est entrée en vigueur le 26 mars 1995.

Source : Meeting de Nicolas Sarkozy à Lyon (17 mars 2012), par UMP Photos, sur flickr

 

 

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