Réforme des retraites en République tchèque : les mythes, la réalité et l'avenir

Par Martin Janíčko | 18 avril 2011

Pour citer cet article : Martin Janíčko, “Réforme des retraites en République tchèque : les mythes, la réalité et l'avenir”, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 18 avril 2011, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1096, consulté le 28 octobre 2020

Le débat sur les retraites a fait rage récemment en République tchèque. Il est d´abord lié aux tentatives du gouvernement de présenter une réforme complexe des retraites pour la première fois. Le problème réside dans le caractère tronqué des arguments. Le fond du débat réside non seulement dans la situation des finances publiques tchèques, y compris leur structure, mais aussi dans l´évolution démographique du pays.

 

Raison et déraison : la réforme des retraites

Des arguments sérieux se mêlent aux émotions et aux arguments insensés. La coalition de droite, qui gouverne le pays, n’a pas l’air de vouloir discuter le sujet. Elle veut tout simplement privatiser le système actuel – celui de la retraite par répartition – et favoriser des fonds privés sans plus d’explication. Il s’agit aussi de préparer la hausse des impôts indirects, qui peuvent aider à combler les déficits. Les arguments officiels que le gouvernement utilise pour défendre sa réforme sont les suivants :

1) Démographie et vieillissement de la population tchèque ;

2) Situation budgétaire du pays ;

3) Nécessité « pour la population » de diversifier son portefeuille d’investissements pour mieux résister à des chocs économiques divers ;

4) Diminution du paternalisme d´État.

Pour comprendre cette réforme il faut d’abord distinguer le système de retraites public (retraites par répartition) et le système de retraite pas capitalisation où au moins un pilier est « privé » et financé « obligatoirement » par des contributeurs (appellons-le « retraite par capitalisation partielle») :

 

    Retraite par répartition

      Retraite par capitalisation partielle

  • pilier "sécurité sociale"
  • pilier "sécurité sociale"
  • pilier(s) privé(s)
  • solidarité intergénérationnelle
  • solidarité intergénérationnelle
  • individualisme
  • productivité économique
  • rendement des actifs
  • contributions obligatoires
  • contributions obligatoires
  • rôle primordial de l'État
  • rôle partiel de l'État

a)      Le système de retraite par répartition repose sur une solidarité entre générations. Les cotisations, versées par la population dite « active » au titre de l´assurance vieillesse, sont utilisées pour payer les pensions des retraités actuels. De même, ces cotisations sont collectées et distribuées par l´État.

b)      Dans le régime de retraite par capitalisation partielle la population active épargne pour sa propre retraite. Le rôle d´État est limité ; ce n’est pas lui le « collecteur », mais les fonds privés. Dans ce système, les retraites dépendent crucialement des rendements des actifs où les fonds privés font leurs investissements.

En principe, la seule raison pour lancer une réforme des retraites devrait être de les assurer (Barr, Diamond, 2008). Le système de retraites ne doit pas servir d’autres objectifs. Car nous disposons normalement d´autres instruments de politique économique, qui peuvent être utilisés pour des buts divers. En même temps il faut bien insister sur le fait que les pensions sont influencées par de nombreux facteurs, comme par exemple la capacité fiscale, la capacité institutionnelle, la sensibilité politique, volatilité de la consommation, type de redistribution présent dans la société, etc. (Barr, Diamond, 2008)

En ce qui concerne les systèmes partiellement privés, privés ou publics, on peut distinguer les régimes à cotisations définies (defined contribution) et les régimes à prestations définies (defined benefits). Dans un régime à cotisations définies, il n´y a aucune certitude quant à la retraite finale. Le niveau de retraite est donc déterminé par le choix de placement, ainsi que par le montant des cotisations.

Par contre, dans un régime à prestations définies, la retraite est prédéfinie par les revenus et peut donc être liée à la carrière professionelle. Apparemment, ce régime peut s´avérer instable, voire spéculatif, selon le fameux schéma « Ponzi ». Ceci repose, en effet, sur une entrée exponentielle des nouveaux « cotisants » pour pouvoir rémunérer les « précédents ». Il s´agit donc d´une pyramide financière, dans ce cas « permise » par les gains de productivité et l´état des finances publiques. Cependant, si les paramètres ne changent pas, il y existe, bien évidemment, un budget intertemporel nettement délimité.

Contexte : l'État providence sur la défensive 

L´État providence était en jeu ces derniers temps. Son existence en Europe, sans doute liée à l´existence du régime socialiste « juste à côté », est maintenant questionnée. En outre, la crise économique, qui a aggravé les positions budgétaires, a renforcé les propositions de réforme. De ce fait, le rôle et l´amplitude de l´État providence seront redéfinis.

Les pensions sont logiquement concernées. À présent, il y a plusieurs pays en Europe qui ont introduit une réforme de retraite d´une manière ou de l´autre. Parmi eux, la Pologne et la Hongrie. Depuis 1999, les Polonais sont obligés de hausser la part de leurs épargnes de retraite à un montant de 7,3 % (aussi) dans le pilier « privé », pendant que les Hongrois ont quitté le système : ils ont commencé leur réforme par 8 %, mais étant donné leur difficultés budgétaires, le gouvernement a nationalisé presque tout le système en 2010. Apparemment, la raison principale pour la Hongrie d´étatiser ce qui a été précédemment privatisé réside dans des déséquilibres entre les prestations de la génération des retraités actuelle et les cotisations de la population active actuelle.

On peut sûrement énumérer les autres pays d´Europe centrale et orientale, comme la Lettonie, la Lithuanie, la Slovaquie ou la Slovénie, qui ont lancé leurs réformes des retraites parametriques au début du nouveau millénaire. Toutefois, il semble être trop tôt pour les évaluer de manière détaillée et suffisamment approfondie. Cela tient également pour la Suède, l´Allemagne ou le Royaume-Uni. Il faut noter qu´un certain nombre d´économistes préviennent que beaucoup d´États membres auront des problèmes avec la soutenabilité de leur finances publiques dont la République tchèque, si on ne travaille pas suffisamment pour fortifier cette soutenabilité (voir par exemple Regling, Castello, 2003).

Cependant, comme en témoigne par exemple Guardiancich, le succès d´une réforme des retraites dépend également de la qualité des institutions, qui est, selon lui, plus faible dans l´Europe de l´Est que dans l´Europe de l´Ouest. En outre, il montre que les pays de l´Est ont des problèmes avec le « patronage », c´est-à-dire avec une ingérence étatique « excessive ». C´est aussi pour cela qu´il faudrait réformer le système des retraites – une orientation vers plus de responsabilité individuelle devrait être au centre du débat. Pourtant, il faut noter que l´approche « individuelle » s´est déjà bien répandue en République tchèque depuis le début de son existence et que l´État providence régresse y de manière générale.

Les arguments de la privatisation du système des retraites : leurs limites

La raison citée le plus souvent en République tchèque est probablement celle du vieillissement de la population. D´un côté, cet argument est valable en République tchèque : la natalité continue de baisser. De l´autre côté, la proportion des gens dits « actifs » ne baissera pas considérablement d´ici au moins 30 ans, car l´immigration est toujours forte (+15 600 personnes en 2010) et ne va pas faiblir dans un avenir proche. De plus, étant donné ce sont maintenant les « millésimes 1970 et 1980 » qui donnent les plus d´enfants, on peut même s´attendre à plus d´enfants qu´avant. L’argument consiste à penser que la population « active » va diminuer, et qu’on ne pourra donc pas générer suffisamment de moyens pour financer les retraités.

 

            Population en République tchèque en 2010 (en millions de personnes)

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Source : FAO, 2009

 

Cet argument est problématique : on peut se demander pourquoi tout le monde pense que l´économie tchèque ne croîtra pas suffisamment vite pour financer les retraites dans l´avenir. Pourquoi pense-t-on sincèrement que les bénéfices des fonds privés croîtraient plus vite que la productivité totale dans l´économie tchèque ? Ceux-ci ont tendance à penser que le rendement des actifs est en quelque sorte séparé de l’économie réelle, ce qui est vrai normalement pour le court terme. Mais à long terme, une partie de n´importe quelle économie ne peut pas croître plus vite que l´économie dans son ensemble. Cette quasi-tautologie a été bien illustrée par la crise économique récente. De même, si les retraites sont cumulées et ensuite investies, elles deviennent procycliques (supposant qu´une part des retraites investies à l´étranger sans crise économique ou récession parallèles serait tojours beaucoup moins importante).

Ce type d'argument est bien évidemment liée à la situation budgétaire structurelle, en affirmant que le financement de la part du gouvernement ne sera plus possible. A l´heure actuelle, la position budgétaire de l´État est celle-ci (2010): déficit budgétaire de 5,8 % du PIB, déficit primaire de 3,9 % du PIB, déficit de la sécurité sociale de 0,2 % et dette publique de 38,6 %. Apparemment, la solution ici repose dans une « simple » augmentation des cotisations sociales, notamment chez les « classes » riches. Ainsi, par se retourner vers la progressivité de l´impôt sur le revenu et/ou du quasi-impôt sur le revenu. Comme le notent par exemple Brys et Männistö (2010) « Tous les pays de l’OCDE appliquent des tranches d’imposition, même si l’Islande, la République tchèque et la République slovaque n’en ont qu’une seule.»

 

Taux légal maximum et taux d´imposition global sur les salaires, 2009

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Source : OCDE, 2009

 

 

Quant au contexte démographique, la situation n´est pas idéale ; la natalité a baissé, pour atteindre seulement 1,49.

 

Pyramide des âges de la République tchèque en 2007 (en milliers de personnes)

reforme3.pngSource : Office des statistiques de la République tchèque

 

La deuxième raison citée assez fréquemment, c´est celle qui se concentre sur la « nécessité absolue » de diversifier son portefeuille et de limiter les risques émanant des sources du financement des retraites publiques. En règle générale, ce type d´argument peut être absolument valable, mais la diversification d´un portefeuille tient considérablement mieux dans des périodes de conjoncture économique et/ou dans des périodes relativement stables. Dans des périodes où toute l’économie s´effondre, cette diversification ne sert presque à rien.

Un point n’est pas clair - pourquoi aurions-nous besoin d’un système à trois piliers, y compris un pilier privé obligatoire ? Si on veut diversifier les risques, on peut bien faire ça avec un pilier « volontaire » et un pilier « obligatoire », de sorte que tout le monde puisse bien choisir où placer ses moyens financiers. Il est évident que ce type de diversification s’adresse d’abord aux plus riches. Et ce sont bien eux qui diversifient leurs portefeuilles dans ce sens-là déjà depuis des années. De ce fait, les gens appartenant à la classe moyenne ou populaire ne seront pas concernés par ce type de mesure, comme le soulignent également Huber et Stephens (2000), suivant l´example d´Amérique latine.

Profitons maintenant d´un exemple bien connu, celui du Chili, où une réforme des pensions avait été introduise dans les années 1970 (révisée et modifiée plusieurs fois juste après). Quoi que cette réforme fût novatrice, le contexte d´Amérique latine était vraiment différent par rapport à celui de l´Europe. Pour cette raison il est difficile d´évaluer tous les atouts et tous les revers de cette initiative. De manière générale, il semble que la situation des retraités s´est un peu améliorée. Cependant, vue la situation dans l´Europe le rapport des revenus de la population active et de la population « retraitée » est excessivement étendu : les pensionnaires n´auront qu´à peu près 50 % de leurs derniers salaires, selon les chiffres de l’OCDE. C´est aussi vrai que ce système a été mis en épreuve en 2008 où le rendement des fonds de pension en Chili a été négatif de 16,7 % annuellement (Berstein, 2009).

On peut définir plusieurs problèmes concernant les fonds privés en République tchèque. Notamment celui de rendement faible (0,3 % annuellement, depuis 2003 jusqu´à 2010), qui ne pourrait jamais assurer des retraites décentes, mais aussi celui de « tunneling » (c’est-à-dire d´utiliser de l´argent du fonds pour des bénéfices personnels et/ou de pousser des actionnaires en dehors de la société par des pratiques quasiment illégales et, finalement, de fuir à l´étranger), pratique typique de la République tchèque des années 1990.  

Les deux phénomènes contrastent avec l'opacité des fonds privés pour la population tchèque, dont la plupart n’est même pas capable de déterminer combien d´argent ils peuvent finalement épargner et quel serait le risque des différentes options proposées. L´asymétrie d´informations peut jouer alors un rôle très important, d´abord si on admet que les jeux dans le secteur financier ne se jouent pas toujours seulement avec le but d´augmenter la productivité, mais aussi d´améliorer sa propre position au détriment des autres.

Le seul point positif, c´est la tentative de faire augmenter l´activité économique globale des femmes, qui reste encore relativement faible, autour de 56 % (contre plus de 57% dans l´UE 27). L´activité économique globale des hommes est, par contre, assez élevé : de 74,3 % (le taux moyen dans l´UE de 27 pays est plus d´environ 70 %). Les deux chiffres sont restés relativement stables au cours des vingt dernières années, mais on peut tout de même remarquer une petite baisse de 2 % depuis 1989.

D’un autre côté, il sera largement difficile de persuader aussi bien les travailleurs que les employeurs que ça soit possible. Cette mesure avec celle de l´encouragement des travailleurs à travailler plus longtemps devrait être bien respectée. Les deux pourraient, peut-être, faire augmenter une capacité économique de la République tchèque à long terme, ainsi que fortifier sa résilience face à des chocs exogènes (Lemoine, Pavot, 2009). De même, on pourrait aussi aider à lutter contre des contrats de travail « atypiques » pour les femmes, qui non seulement sont souvent forcées d´interrompre leurs carrières, mais gagnent toujours presque 25 % moins que les hommes. Ici, le principe de « flexicurité » est à considérer et devrait être appliquée pour que la vie économique des femmes soit beaucoup plus facile, agréable, mais aussi productive.

En somme, le gouvernement tchèque se trompe quand il dit qu´il faut privatiser – au moins partiellement – le système de retraite d´aujourd´hui pour pouvoir affronter des problèmes démographiques de l´avenir. Il n´y a aucun rapport ; la privatisation des retraites n´est pas la solution et répresente un risque à la stabilité du système dans son ensemble.

Quelle autre solution possible ?

Une solution considérablement plus efficace consisterait à augmenter les contributions sociales pour les salariés selon leur revenu aussi bien que l´âge de la retraite. Suivant l´espérance moyenne de vie à la naissance toujours plus importante, la Tchéquie opte déjà pour la possibilité de laisser tout le monde travailler au-delà de l´âge légal de la retraite, qui est maintenant fixé à 63 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes, et qui va bientôt augmenter vers 65 ans. (Pour donner des chiffres européens en comparaison : l´Allemagne – 65 et 65 ; l´Hongrie – 62 et 62 ; la Pologne – 65 et 60 ; le Danemark – 65 et 65 ; la Slovakie – 62 et 59 ; l´Espagne – 65 et 65.) 

Pourtant, on peut bien constater que les fonds privés sont vraiment très habiles quant à faire valoir leurs propres projets, même là où les arguments économiques ne sont pas assez clairs et/ou convaincants.

Certes, la problématique est difficile et complexe ; les solutions ne sont pas toujours claires et évidentes. Il est nécessaire que le débat soit également mené de la perspective philosophique et sociologique (individualisme versus solidarité versus paternalisme). Le but de cet article n’est pas de couvrir la problématique dans son ensemble, mais plutôt d´essayer de faire remarquer qu´il n´y existe aucune solution unique. Les remèdes proposés sont parfois, du point de vue « purement économique », significativement plus problématiques que les systèmes mis en place précédemment.

 

Pour aller plus loin

À lire

Sur Internet

  • BARR, N., DIAMOND, P. (2008) Reforming Pensions. Cambridge, MA : MIT Department of Economics Working Paper No. 08-22
  • HUBER, E., Stephens, J.D. (2000) The Political Economy of Pension Reform: Latin America in Comparative Perspective. Genève : United Nations Research Institute for Social Development (UNRISD)
  • LEMOINE, M., Pavot, J. (2009) Les effets de la crise sur la croissance à long terme. Paris : Banque de France
  • OCDE (1998) The Chilean Pension System. Paris : OECD Working Paper AWP 5.6
  • REGLING, K., Costello, D. (2003) The economic and budgetary implications of ageing populations: An EU perspective. Brussels

 

L´auteur aimerait remercier Zbigniew Truchlewski pour un grand nombre de remarques utiles et valables, qui ont contribué à la qualité de cet article dans son ensemble.

Source photo : look downstairs into stairwell whirl, par quapan, sur flickr

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