Quelle politique européenne du paysage ?

Par Véronique Antoinette | 5 novembre 2008

Pour citer cet article : Véronique Antoinette, “Quelle politique européenne du paysage ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Mercredi 5 novembre 2008, http://www.nouvelle-europe.eu/node/534, consulté le 18 août 2022

De la PAC (Politique agricole commune), on connaît le plus souvent le premier pilier qui concerne les subventions à l’agriculture et la régulation des marchés agricoles. Pourtant, dès les débuts de la PAC, la Communauté européenne a mis en place un second pilier qui s’intéresse au monde rural et à son environnement. La Communauté aurait-elle ainsi instauré une sorte de politique du paysage ?

 

Les enjeux d’une politique du paysage

Le 22 octobre 2008, l’ONU-Habitat a révélé dans son quatrième rapport sur L'Etat des villes du monde que la moitié de l’humanité vivait désormais dans des zones urbaines. L’Europe a été une fois encore le précurseur en la matière avec un exode rural qui a débuté à l’Ouest dès le XIXe siècle à l’ère de l’industrialisation et qui s’est très fortement amplifié après la Seconde Guerre mondiale. À ce phénomène d’urbanisation correspond une désertification des campagnes et donc une perte d’acteurs contribuant à la préservation des paysages européens.

Le risque de voir la diversité des paysages européens endommagé ne s’est cependant révélé à la Communauté européenne qu’au début des années 1980, parallèlement à la prise de conscience de la nécessité de protéger l’environnement. Comme le signale la Commission, et plus particulièrement la Direction générale (DG) de l'Agriculture et du Développement rural sur son site Internet , « le fantastique éventail de magnifiques paysages que compte l'UE contribue à sa spécificité – des montagnes aux steppes, en passant par les grandes forêts et les champs vallonnés ». Elle rappelle aussi que les zones rurales composant ces paysages s’étendent sur 91% du territoire de l’UE et représentent 56% de la population européenne. Les zones rurales sont donc non seulement les premières concernées mais aussi les acteurs premiers de leur propre préservation. Toutefois, de nombreux défis viennent se poser à elles. Tout d’abord on constate un certain manque de compétitivité dans les productions agricoles des nouveaux pays membres, et surtout, de manière générale, un revenu par habitant moindre que dans les zones urbaines. On assiste aussi à une dépopulation des campagnes qui n’est guère compensée par l’apparition de territoires ruraux périurbains, du fait de la réticence des citadins à venir s’installer dans des territoires aux infrastructures moins développées. Enfin, les zones rurales sont confrontées à la dégradation du paysage et de l’environnement du fait de la diminution des acteurs favorisant leur préservation mais aussi de la production agricole intensive et productiviste que prônait la PAC (Politique agricole commune) à ses débuts.

C'est donc tout d’abord au sein de la PAC que la Communauté européenne a décidé d’agir dans les années 1980 pour rattraper les méfaits de la politique de son « premier pilier ». Parallèlement, la Communauté a affirmé dans l’Acte unique européen en 1986 sa volonté de « préserver, protéger et améliorer la qualité de l'environnement, contribuer à la protection de la santé des personnes et assurer une utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles » (Titre VII, AUE 1986).

Les débuts d’une politique de « développement rural »

Dès 1985, la Communauté adapte les directives socio-structurelles de la PAC (dites du « second pilier »), en vue de trouver un meilleur équilibre entre les besoins des marchés dans le monde agricole, la protection de l’environnement et le développement des régions. En effet, durant ces années, il est apparu que la PAC avait été victime de ses succès : des progrès considérables en matière d’agriculture avaient été réalisés mais au prix d’une grande dégradation de l’environnement. Durant toutes les années 1980, c’est la section Orientation du Fonds Européen d’Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA) créé lors de la mise en place de la PAC en 1962 pour assurer les financements, qui s’occupe de subventionner les initiatives relatives à l’amélioration de la qualité de l’environnement.

Le Fonds européen de Développement régional (FEDER) créé en 1975 participe aussi à ces financements car la revalorisation du monde rural va dans de nombreux cas de pair avec le développement de la région concernée. À partir de 1991, un programme d’initiative communautaire (sur cinq ans) appelé LEADER cherche à « améliorer le potentiel de développement des zones rurales en faisant appel à l’initiative locale, à promouvoir l’acquisition de savoir-faire dans le domaine du développement local et à diffuser ce savoir-faire dans d’autres zones rurales ».

Ce n’est qu’à la Conférence de Cork (Irlande) en 1996, que naît la véritable politique de « développement rural » qui allie la valorisation du monde agricole, la protection de l’environnement et la préservation des paysages. La communauté y affirme aussi très clairement son importance et la nécessité d’en faire une politique autonome, durable et intégrée. Finalement en 1999, c’est la réforme de la PAC qui donnera naissance à cette politique en rassemblant dans un seul règlement (dit le "Règlement de Développement rural", ou RDR), l’ensemble des mesures prises en ce sens depuis les années 1970.

La mise en place d’une véritable politique de « développement rural »

Avec l’Agenda 2000, la Communauté fait une avancée considérable dans sa politique de développement rural. Tout d’abord, elle s’engage à suivre un programme couvrant la période 2000-2006, dans lequel elle envisage autant les aspects agricoles que régionaux, sociaux et environnementaux. Le but est donc à la fois de l’intégrer à la politique de cohésion économique et sociale et de réformer la PAC de sorte qu’elle ne soit plus uniquement destinées à l’agriculture mais aussi à des initiatives concernant l’environnement et le monde rural dans son ensemble. L’Union européenne et ses Etats membres se lancent alors dans le challenge de faire comprendre à l’opinion publique que l’agriculture n’a pas qu’une fonction productive et économique, mais qu’elle doit aussi contribuer à préserver, dans son propre intérêt qui plus est, les milieux naturels et les zones rurales. En effet, jusque là le monde rural était enfermé dans le cercle vicieux de l’exode de sa population jeune. Or, plus les régions rurales se désertifient, moins les collectivités publiques investissent dans les infrastructures, moins ces régions deviennent attractives pour les individus comme pour les entreprises même de petite ou moyenne taille. Outre la perte de compétitivité économique de ces régions, moins il y a d’individus dans les zones rurales, moins il n’y a d’acteurs pour protéger les paysages. C’est contre cela que la Communauté s’efforce de lutter à partir de l’Agenda 2000.

Le Programme LEADER est renforcé (il devient LEADER +) et vise désormais « à diversifier les activités économiques des territoires ruraux à travers la mise en œuvre de stratégies innovantes de développement territorial, intégrées et participatives ». Deux milliards d’euros sont consacrés à ce programme à travers le FEOGA_O. En 2003, une nouvelle réforme de la PAC renforce encore un peu plus la politique de développement rural en promouvant l’environnement, la qualité et la sécurité alimentaire (on crée notamment l’Autorité européenne de Sécurité des Aliments, AESA).

Ces avancées de la politique de développement rural sont cependant à nuancer car les actions subventionnées par le FEOGA sont encore très largement destinées au seul public des agriculteurs. Si on ne considère que les actions de développement rural hors agriculture, on constate que peu de mesures sont réellement adoptées et que peu de fonds sont alloués à ce but : 52,5 milliards d’euros pour le développement rural de l’UE à 15, contre 322 milliards d’euros pour le seul « premier pilier de la PAC » consacré aux mesures agricoles et aux agriculteurs.

Dès lors, les États se doivent de financer encore pour une large part à la mise en place des projets qu’ils doivent eux-mêmes concevoir. On constate aussitôt deux limites essentielles dans l’application de la politique de développement rural de l’Union. Tout d’abord, les aides européennes étant très faibles et réparties de manière inégale entre les pays, les ambitions de certains Etats sont souvent revues à la baisse. Ensuite la gestion par Etat des programmes de développement rural, si elle donne la possibilité de faire intervenir des acteurs locaux, mieux à même de connaître et cibler les besoins de leur région, a le défaut de multiplier les mesures et donc les demandes de subvention. Allié à la complexité pour monter un dossier, cela provoque un délai de traitement administratif très long qui en décourage plus d’un.

L’actuelle politique de développement rural : le programme 2007-2013

Un nouveau règlement a été décidé au sein du Conseil pour la période 2007-2013.

Ce programme cherche à promouvoir trois axes :

  • amélioration de la compétitivité des secteurs agricole et forestier ;
  • amélioration de l’environnement et du paysage rural ;
  • amélioration de la qualité de vie en milieu rural et encouragement de la diversification de l'économie rurale.

Pour cela un nouveau cadre légal a été conçu pour la répartition des subventions. La section Garantie du FEOGA est devenue FEAGA (Fonds européen agricole de garantie) tandis que la section Orientation est devenue le FEADER (Fonds européen agricole pour le développement rural). Ces changements de nom permettent d’avoir une vision plus claire de la répartition des fonds entre les demandes de subvention dans le monde de l’agriculture et les demandes de subvention hors agriculture. Concernant les initiatives pour le développement rural, c’est toujours le programme LEADER + qui doit être utilisé car il permet de faire fonctionner les partenariats locaux qui garantissent donc une meilleure approche des problèmes locaux.

Les Etats demeurent les acteurs privilégiés de la politique de développement rural. Tout comme dans la période précédente, c’est à eux de définir les programmes d’actions en fonction des besoins de leurs régions et ils financent encore en grande partie ces projets. Cependant, la Communauté a décidé dans ce nouveau programme de mettre en place une certaine cohérence au sein de l’Union. Les Etats et les régions sont donc tenus de suivre dans l’élaboration de leurs projets, les orientations stratégiques de l’UE, à savoir notamment les priorités fixées dans les programmes des Conseils européens de Lisbonne et de Göteborg. La politique de développement rural des Etats membres de l’UE doit donc s’appuyer en premier lieu sur les objectifs de développement durable fixé par le Conseil européen de Göteborg de juin 2001 et réaffirmés plusieurs fois depuis. Ces objectifs sont nombreux, mais on peut mentionner comme exemples de ceux en lien avec le développement rural la volonté de limiter le changement climatique et ses effets, limiter les effets négatifs des transports et enrayer les déséquilibres régionaux, promouvoir des modes de production et de consommation plus durables et parvenir à une meilleure gestion des ressources naturelles pour préserver les écosystèmes.

Affirmer que l’Union européenne mène une politique du paysage est probablement exagérer le poids de la Communauté dans ce domaine. En effet, au regard de ces éclaircissements sur le second pilier de la PAC, il est difficile d’admettre que l’UE mène une véritable politique de paysage à travers sa politique de développement rural, puisque celle-ci n’est ni autonome (puisque toujours dépendante de la PAC), ni intégrée (puisque les États membres restent ceux qui décident à tous les niveaux), ni cohérente (puisque tout se passe au niveau local au niveau des actions concrètes). Cependant l’évolution de la stratégie communautaire dans ce domaine tend à croire que l’Union s’en rapproche progressivement.

Pour aller plus loin :

À lire

  • DESCRÉ Mathilde, Développement rural et environnement : les enjeux de la politique agricole commune pour le milieu rural européen ; Actes université européenne d'été 2002, Saint Etienne ; Publications de l'Université de Saint-Etienne, 2003

Sur Internet

 

Source photo : Liberec, République tchèque, par Pavelm, Flickr