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  La déclaration de Lisbonne du 24 mars 2000 instaure une nouvelle méthode
d’intégration, dont les éléments avaient déjà commencé à émerger depuis
quelques années, suscitant beaucoup d’espoir, aussi bien parmi les chercheurs
que parmi les responsables politiques, au niveau européen et national. La méthode ouverte de coordination (MOC) est en effet considérée comme une
nouvelle forme de gouvernance, voire un nouveau paradigme de
l’intégration européenne, qui pourrait enfin dépasser la tension entre méthodes
communautaire et intergouvernementale.
Ce nouveau dispositif révèle toutefois rapidement ses limites, que
l’adhésion d’Etats avec des situations socio-économiques profondément
différentes de celles des Quinze mettra encore davantage en évidence.
Quels sont donc les atouts et les faiblesses de la MOC et dans quelles
conditions pourra-t-elle aider l’Europe à progresser sur le chemin d’une plus
grande intégration, tout en l’équipant pour gagner sa place dans un espace mondialisé ?
La naissance d’une nouvelle
méthode d’intégration
La Stratégie de Lisbonne est
souvent perçue comme étant à l’origine de la méthode ouverte de coordination.
En réalité, elle en constitue plutôt la formalisation, les éléments
constitutifs de cette nouvelle méthode ayant commencé à être élaborés plus tôt.
Le Traité de Maastricht avait en
effet inséré la coordination des politiques économiques parmi les objectifs de
la Communauté[1] et avait instaurée une
procédure pour encadrer cette coordination, avec l’élaboration de grandes orientations
des politiques économiques (GOPE) de la part du Conseil et la mise en place
d’un ensemble de mécanismes de surveillance multilatérale, transmission d’informations,
suivi et évaluation. Le Conseil hérite notamment de la faculté d’adresser des
recommandations aux Etats dont les politiques économiques ne sont pas conformes
aux GOPE ou risquent de compromettre le bon fonctionnement de l’Union
économique et monétaire[2].
Par la suite, le Traité
d’Amsterdam introduit les « lignes directrices pour l’emploi » (qui
doivent être compatibles avec les GOPE), dont le respect de la part des Etats membres
est régulièrement évalué par le Conseil[3], et
qui peuvent être accompagnées de mesures facilitant l’échange
d’information et de bonnes pratiques, les analyses comparatives et les
approches novatrices[4],
instruments applicables également à la politique sociale[5].
Ces outils de coordination se
développent aussi au-delà des Traités, dans le cadre des processus dits de Luxembourg
(Stratégie européenne pour l’emploi, lancée en novembre 1997), Cardiff (réforme
économique, juin 1998) et de Cologne (dialogue macro-économique avec les
partenaires sociaux, dans le cadre du Pacte européen pour l’emploi, juin 1999).
Le Conseil européen de Lisbonne
constitue toutefois une étape importante, non seulement parce qu’il explicite
et clarifie cette nouvelle méthode, mais surtout parce qu’il l’insère dans le
cadre d’une stratégie globale, encourageant ainsi une application généralisée
et non plus sectorielle de la
MOC. Politique économique, sociale, industrielle, de
l’emploi, de recherche et de formation, et plus tard lutte contre l’exclusion
et développement durable, toutes les dimensions de l’action gouvernementale
peuvent faire l’objet de l’application de cette nouvelle stratégie de
coordination.
Une alternative à la méthode
communautaire ?
Le tournant du nouveau millénaire voit donc l’essor de cette nouvelle méthode
d’intégration, qui emprunte beaucoup aux logiques des stratégies d’entreprise
et cristallisant les espoirs de responsables politiques et chercheurs.
La MOC est en effet vue comme une
alternative à la fois à la coopération intergouvernementale, basée sur le
consensus et donc source de blocages, et à la méthode communautaire, qui est caractérisée
par le monopole de l’initiative législative de la part de la Commission, le
pouvoir de codécision du Parlement européen et le contrôle juridictionnel de la CJCE (Cour de justice des communautés européennes). Conçue dans le cadre
restreint du marché commun, la méthode communautaire s’est ensuite étendue à un
nombre croissant de domaines, se rapprochant de plus en plus du cœur de la
souveraineté nationale. Tout en étant la marque de son succès, cet effet de spill-over
(ou d’engrenage) de la méthode communautaire constitue en même temps sa faiblesse :
les Etats membres, mais aussi les opinions publiques, s’opposent en effet à
toute intrusion d’une autorité supranationale dans des domaines sensibles comme
la politique étrangère ou la coopération judiciaire et policière. La MOC est
donc vue comme un moyen de faire avancer l’intégration même dans ces domaines, sur
des bases plus volontaires et en évitant les transferts de souveraineté.
La MOC ne constitue toutefois pas
seulement une alternative à la méthode communautaire : elle peut aussi lui
être complémentaire, en intégrant une dimension plus flexible dans des
politiques soumises au droit communautaire ou en favorisant une convergence qui
à terme pourrait constituer la base pour éditer des normes plus contraignantes.
Fritz Scharpf propose même de coupler
l’élaboration de directives fixant un cadre contraignant pour l’ensemble de
l’Union, avec des procédures plus souples, rentrant dans le cadre de la MOC,
pour la mise en œuvre des différents éléments de ces directives pour des
groupes plus ou moins homogènes d’Etats.
A la régulation par le droit, la
MOC oppose la régulation par la cognition : elle se fonde en effet sur
l’élaboration, au niveau européen, de lignes directrices à long terme et
d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs appropriés, traduit par les Etats
membres en politiques nationales, dans le cadre de Plans d’action nationaux
(PAN), qui font ensuite l’objet d’une évaluation multilatérale périodique. Le
but est d’atteindre un certain dégré de convergence des politiques nationales
non pas à travers la contrainte normative mais grâce à l’échange d’information
et de bonnes pratiques, à la comparaison des performances (benchmarking)
et à l’évaluation multilatérale (peer review).
Cet instrument, plus souple et
flexible que la méthode communautaire, permet non seulement de respecter les
souverainetés nationales (et donc le principe de subsidiarité), mais aussi de
s’adapter aux spécificités politiques, économiques, sociales, géographiques et
culturelles de chaque pays (d’autant plus marquées dans une Europe à 27) et de
modifier plus facilement les orientations des politiques européennes afin de
répondre à un environnement en mutation constante.
Les limites de la MOC
Cette méthode soulève toutefois
aussi des questions : d’abord, la seule contrainte existante, à part
l’obligation plus générale de coopération loyale qui découle de l’art. 10 CE,
est celle du « name and shame », c'est-à-dire la pression résultant de la publicité faite aux résultats de chaque Etat dans la poursuite
des objectifs communs et de la comparaison entre bons et mauvais élèves. Un
gouvernement pourra ainsi être amené à respecter les recommandations du Conseil
qui mettent en évidence ses carences par rapport aux autres Etats membres, afin
de gagner l’estime des partenaires et éviter les reproches de son opinion
publique. Il pourra même profiter de ce « levier » extérieur pour
légitimer des réformes qu’il avait l'intention d'adopter mais qui n’avaient pas
suffisamment de soutien au niveau interne. De plus, l’itération du processus et
l’adoption de méthodes et indicateurs établis par les institutions européennes
constituent en soi des contraintes procédurales qui peuvent finir par affecter
la prise de décision au niveau national.
Ce mécanisme pourra toutefois déployer
ses effets seulement tant qu’il ne se heurte pas à des intérêts nationaux
consolidés. Le caractère contraignant d’une norme et la possibilité de rétablir
la situation de départ après un illicite dépendent en effet de l’existence de
mécanismes punitifs. Une convergence fondée exclusivement sur la bonne volonté
des Etats membres ne saurait s’imposer comme un impératif, cela risquant
ainsi de saper la crédibilité de la MOC.
En deuxième lieu, dans une
logique de convergence par la connaissance, il est impératif que les lignes
directrices et les objectifs fixés soit réalistes et cohérents entre eux, que
les indicateurs et les critères d’évaluations établis soient pertinents et
comparables et que la circulation des informations et les comparaisons se
fassent sans entrave. Toute incohérence, toute contradiction, toute distorsion
ou retard dans l’information peuvent donc priver la MOC de stabilité et de
crédibilité.
Enfin, la MOC s’expose encore plus
que la méthode communautaire aux critiques de déficit démocratique dont la
construction européenne fait souvent l’objet. Non seulement le Parlement
européen est écarté du processus, mais celui-ci échappe même aux Parlements
nationaux, auxquels le Traité de Lisbonne réserve désormais le rôle de gardiens
du principe de subsidiarité sur tous les actes normatifs européens, mais qui ne
sont souvent pas informés de ce qui se passe en dehors du processus législatif
ordinaire. Il est donc important que le contrôle parlementaire continue de
s’exercer au niveau national, mais aussi que d’autres acteurs, sociaux et
économiques, soient impliqués dans la mise en œuvres des politiques, ce qui nécessite
une circulation fluide et transparente des informations.
Une logique de réseau pas
assez aboutie
Dans le processus décisionnel mis
en place par la MOC, le centre de gravité du triangle institutionnel européen est
déplacé vers le Conseil européen, qui fixe les lignes directrices, et le
Conseil, qui les traduit en recommandations. Le Conseil européen de Göteborg
(15-16 juin 2001) a de plus chargé le Conseil de printemps du suivi et de la
mise à jour de la stratégie de Lisbonne, sur la base des travaux du sommet
tripartite[6].
Commission, Parlement et Cour de
Justice, qui jouent un rôle primordial dans la méthode communautaire, se
trouvent marginalisés dans le cadre de cette méthode éminemment politique. Cela
est toutefois moins vrai pour la Commission, qui a su s’approprier un rôle
important, non seulement dans la collecte et la diffusion des informations et
la coordination et la mise en réseau des politiques nationales, mais aussi dans
la présentation des lignes directrices, la proposition d’indicateurs, le suivi
et l’évaluation des politiques nationales.
La Commission intervient en effet
à plusieurs niveaux dans le processus : c’est d’abord elle qui présente au
Conseil européen le « paquet mise en œuvre » (contenant le rapport de
mise en œuvre des GOPE, le projet de rapport conjoint sur l’emploi et le
rapport d’application de la stratégie du marché intérieur), ainsi qu’un rapport
indiquant les progrès nécessaires et les orientations principales, le rapport
de Cardiff et le rapport sur les aides d’Etat, sur l’innovation et la politique
d’entreprise. Ensuite, après que le Conseil européen de printemps, sur la base
de ces rapports, a évalué les progrès réalisés et proposé les orientations
politiques générales, la Commission présente un « paquet
orientations », comprenant les GOPE et les lignes directrices pour
l’emploi. Le Conseil européen de juin adopte ce paquet, tout comme les
différentes formations du Conseil pour les parties de leur compétence. A la fin
de l’année, la Commission évalue les informations transmises par les Etats
membres sur la mise en œuvre des orientations, en jetant ainsi les bases pour
le « paquet mise en œuvre » suivant.
C’est d’ailleurs la Commission
qui prend l’initiative du lancement de la coopération avec les nouveaux Etats
membres pour la préparation de leur participation à la MOC, en n’agissant pas
comme une simple structure de coordination, mais comme un véritable organe moteur[7].
Profitant de l’avantage que lui confèrent son expertise par rapport à la
technicité de la MOC, ses capacités administratives et le contrôle des
structures institutionnelles de suivi[8], elle
ne se contente pas de synthétiser les memoranda nationaux dans ses rapports,
mais avance de véritables recommandations, qui contiennent parfois des
propositions de réforme concrètes.
En conséquence, on s’éloigne de
la configuration en réseau et participative, incluant autorités communautaires,
nationales et locales, partenaires sociaux et ONG, que la MOC était censée
promouvoir, pour un système plus centralisé. Déjà faible dans l’Europe des
Quinze, la participation des autorités locales et surtout des partenaires
sociaux manque encore plus de visibilité et d’efficacité dans les nouveaux
Etats membres[9], plus à cause d’un manque
d’expérience et de moyens de la part de ceux-ci que d’une volonté des autorités
nationales de les exclure.
La concertation, le dialogue
social, l’appropriation des processus de la MOC et de la mise en place et le
suivi des politiques publiques de la part des partenaires sociaux souffrent en
particulier de faiblesses structurelles, en ce qui concerne la légitimité des
syndicats, l’institutionnalisation des organisations patronales, l’information,
la consultation et la participation des salariés à l’organisation de
l’entreprise et la responsabilité sociale de celle-ci.
L’apprentissage de la MOC dans
la Nouvelle Europe
La participation des nouveaux
Etats membres aux procédures de la MOC a été anticipée par la Commission bien
avant 2004, avec la mise en place d’une phase de préparation et d’apprentissage
dans les domaines des politiques de l’emploi (avec les Joint Assessment
Papers of employment policies priorities, ou JAP), de l’inclusion sociale (Joint
Inclusion Memorandum, JIM) et de la réforme des retraites.
Ceci était nécessaire à la fois
pour aider les nouveaux Etats membres à comprendre les mécanismes qui régissent
la MOC, mais aussi pour favoriser une convergence politique, cognitive et institutionnelle
dans des domaines dans lesquels les différences étaient encore plus marquées
dans le cadre de l’UE à 27.
Ainsi, en ce qui concerne
l’emploi, la Commission a lancé une procédure de coopération et d’échange
d’informations en 1999, qui a amené à la signature de JAPs de la part de la République Tchèque, la
Slovénie, la Pologne et l’Estonie en 2000, suivies par Malte, la Hongrie, la
Slovaquie, la Lituanie et Chypre en 2001, Roumanie et Bulgarie en 2002 en enfin
la Lettonie en 2003, de sorte que les 27 puissent tous présenter leurs PANs de
l’emploi en 2004. Censés constituer une analyse des défis et des problèmes
auxquels les nouveaux membres faisaient face dans le domaine de l’emploi, ainsi
que des politiques mises en œuvre ou envisagées dans le cadre des orientations
européennes, les JAPs, tout comme les PAN des Quinze, reflétaient en réalité
plutôt des réformes mises en oeuvre pour des raisons nationales et présentées à
la sauce européenne.
Parallèlement, une série de
groupes de travail était mise en place pour aider les nouveaux Etats, conformément
aux recommandations du Conseil européen de Göteborg, à préparer leur
participation à la coordination des politiques sociales : les JIMs ont
ainsi pu être signés en 2003, et les PANs sociaux des nouveaux membres ont été
présentés en 2005, un an seulement après leur adhésion.
Les limites de l’application
de la MOC aux nouveaux membres
L’application aux pays de la Nouvelle Europe d’une
méthode élaborée dans le cadre de l’Union à 15 pose la question de l’adaptation
des objectifs aux conditions économiques, sociales et politiques des ces Etats.
En ce qui concerne les politiques
de l’emploi, en particulier l’évaluation menée par la Commission à la suite de
la présentation des JAPs des nouveaux Etats membres, ainsi que les séminaires
sur l’état d’avancement des politiques de l’emploi et de leur cadre
institutionnel et administratif, ont permis de mettre en évidence des
spécificités socio-économiques beaucoup plus marquées qu’avant 2004, qui
demandent à être prises en compte .
D’abord, l’accent mis sur les
politiques actives du marché du travail dans le cadre de la Stratégie
européenne pour l’emploi (qui en fait l’instrument privilégié d’adaptation de
la main d’œuvre aux changements structurels), est moins pertinent dans des
Etats qui ne connaissent pas le phénomène des « trappes à inactivité »,
typique des systèmes caractérisés par une rigidité du marché de l’emploi et une
forte protection sociale. Le faible montant et la courte durée des allocations
de chômage rendent inutiles des politiques destinées à favoriser le retour au travail
et déplacent plutôt l’accent sur le besoin de mesures d’aide aux chômeurs.
Ensuite, les politiques
européennes de l’emploi n’accordent pas suffisamment d’importance à des
problèmes qui ont un poids plus important dans les économies de l’Est :
l’exclusion des femmes, des minorités ethniques et des personnes handicapées, l’importance
du travail informel, la faiblesse du taux d’activité, mais aussi des
rémunérations, un taux de chômage de longue durée plus important et les lacunes
dans le système de formation et de requalification des travailleurs.
Surtout, il manque dans les
nouveaux membres, encore plus que chez les Quinze, une culture de l’évaluation
des politiques publiques (ce qui rend plus difficile l’élaboration d’objectifs
clairs et réalistes), ainsi qu’une véritable expérience de participation à
l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques au niveau des
autorités locales.
Enfin, les politiques d’emploi et
d’inclusion sociale sont plus étroitement imbriquées que dans les anciens
Etats membres : en effet, seuls les rapports concernant la Slovénie, Chypre et
Malte contiennent des recommandations spécifiques à l’inclusion sociale
(formation, protection sociale, logements sociaux), qui ne concernent pas la
faiblesse du taux d’emploi, l’importance du chômage de longue durée ou
l’exclusion de certaines catégories de population du marché du travail.
Un nécessaire effort de clarification
Un autre problème est
celui de la clarification de cette méthode. L’opacité de la base juridique de
la MOC risque de compliquer l’apprentissage des règles, des méthodes et des
instruments qui la caractérisent, notamment pour les nouveaux membres. Sa mise
en place concrète varie en effet en fonction des domaines : plus accomplie
dans le cadre des politiques d’emploi et sociales, moins complète en ce qui
concerne les secteurs de la santé, de la recherche, de la formation ou de
l’immigration. Son rapport avec les autres processus communautaires en œuvre
dans les mêmes domaines n’est pas non plus très clair, ce qui cause des
chevauchements stériles. Enfin, comme on l’a déjà analysé, son succès requiert
la réalisation d’un certain nombre de conditions que son fondement juridique
incertain ne permet pas d’assurer : la participation de tous les acteurs
concernés, la transparence dans la circulation des informations, la cohérence
et la crédibilité des objectifs et l’adaptabilité aux différentes conditions.
La
Commission a essayé dès 2001 à plusieurs reprises de mieux définir la MOC, dans le but
de la rendre plus efficace mais aussi de mieux la maîtriser ; elle a ainsi
lancé différentes pistes de réflexion :
- améliorer la cohérence et la complémentarité entre
les différents volets de la MOC, tout en gardant leur spécificité ;
- associer davantage le Parlement européen, les parlements
nationaux, les partenaires sociaux et la société civile ;
- développer le caractère flexible de la MOC, en
tenant compte des spécificités nationales mais aussi du stade de
développement de la coordination dans les différents domaines ;
- accroître la transparence et la lisibilité du
processus ;
- privilégier le moyen terme, afin de permettre aux
Etats de formuler des stratégies crédibles et stables, qui ne soient pas
redéfinies de façon répétée ; ainsi, tout en gardant le cycle annuel,
une révision approfondie des différentes stratégies a lieu seulement tous
les trois ans ;
- mettre l’accent sur la mise en œuvre plutôt que sur
l’élaboration des stratégies ;
- prendre en compte les processus communautaires
existants et respecter l’équilibre institutionnel, afin de ne pas
compromettre la poursuite des objectifs inscrits dans le traité et de ne
pas empiéter sur le terrain de la méthode communautaire.
C’est dans cette direction que la
MOC doit évoluer si elle veut être réellement efficace et remplir sa mission,
qui est celle de faire avancer l’intégration européenne et de contribuer à la
modernisation et à la croissance de l’Europe, non pas par la contrainte
juridique, impossible à mettre en œuvre dans des domaines aussi sensibles et
relevant de la souveraineté nationale, mais en poussant les Etats membres à
imiter les bonnes performances les uns des autres, à échanger les expériences
et à trouver ensemble une solution à des problèmes communs.
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