En avril 2003, un sondage réalisé par la Commission européenne indiquait que 90% de la population de l’Europe des Quinze était incapable de nommer les dix États qui allaient intégrer l’UE un an plus tard, soulignant ainsi l’échec de la stratégie de communication des institutions sur l’élargissement. Quelle avait été cette stratégie et quelles ont été les causes de son échec ? Cinq ans après l'intégration, la perspective d’un nouvel élargissement a-t-elle fait changer l'approche de la communication dans l'Union européenne ?

Stratégie de communication de la Commission pour les élargissements de 2004 et 2007

En 2000, la Commission publiait sa Stratégie de Communication pour l’élargissement. Elle s’adressait à la fois aux pays candidats et aux États membres. Ses objectifs principaux étaient, dans les pays candidats, de mieux faire comprendre les enjeux et les implications d’une intégration dans l’Union européenne et, dans les États membres, d’expliquer les raisons de l’élargissement, son impact futur et les défis que l’Union devrait relever pour « digérer » le passage à vingt-cinq puis vingt-sept membres. Deux autres objectifs étaient de promouvoir le dialogue entre le public et les décideurs politiques et de fournir des informations sur les nouveaux adhérents. Pour mettre en place sa stratégie, la Commission s’appuyait en particulier sur ses représentations à l’étranger, chargées d’organiser, souvent en collaboration avec les futurs États membres, expositions, conférences et autres événements visant à promouvoir une vision positive de l’élargissement. Par exemple, la Représentation de la Commission à Vienne organisa une série de visites pour les journalistes autrichiens en République tchèque et en Hongrie afin de leur faire découvrir ces deux États. La représentation danoise quant à elle édita en masse des brochures, particulièrement destinées aux jeunes, présentant les futurs adhérents et voulant transmettre un message enthousiaste sur leur prochaine intégration.

L'image peu positive qu'avaient les États candidats dans l'esprit des populations des « anciens » États membres justifiait clairement cette politique de communication renforcée sur le futur élargissement de l'Union. Pauvres, nationalistes, peu démocratiques, insuffisamment engagés dans le développement de l’économie de marché et culturellement « différents », telles étaient souvent les caractéristiques associées aux États candidats. Cette perception négative était principalement due à l’ignorance : en 2003, seulement 34% de la population des « Quinze » avait déjà visité au moins un des nouveaux États intégrant l’Union. Des craintes étaient également exprimées quant à la capacité de l’Union d’absorber un tel élargissement, les coûts et l’affaiblissement du processus décisionnel qu'il engendrerait. Selon un Eurobaromètre de la Commission publié en avril 2003, 62% des personnes interrogées pensaient qu’avec l’élargissement, l’immigration en provenance des pays de l’Est de l’Europe augmenterait significativement et 43% affirmaient que passer d’une Union de quinze à vingt-cinq puis vingt-sept entraînerait une augmentation du taux de chômage dans les anciens États membres.

L’échec de la politique de communication sur l’élargissement : une responsabilité partagée ?

Si la Commission avait pour objectif louable d’informer les citoyens des États membres et de leur faire mieux connaître les futurs adhérents, force est de constater que sa stratégie de communication fut un échec, qui ne fit que creuser le fossé entre la population et les élites institutionnelles européennes. Fin 2002, 85% des Britanniques considéraient qu’ils étaient mal informés sur l’élargissement. La plupart des Européens regrettèrent le manque de dialogue et l’impression d’être, une fois de plus, mis devant le fait accompli. L'idée selon laquelle l'élargissement s'était fait dans le dos des citoyens s'est largement répandue.

La Commission et les institutions européennes sont-elles pour autant les seules responsables de l’échec de la stratégie de communication ? Rien n’est moins sûr. En effet, c’est avant tout la faiblesse des moyens mis à disposition de la Commission ainsi que l’insuffisant engagement des gouvernements nationaux dans la mise en place d’une communication pédagogique sur l’Europe qui sont à l’origine du désintérêt et de la désinformation des populations. Obligée à la fois de mener les négociations d’adhésion avec les États candidats, de gérer les pressions des États membres et de mettre en place une stratégie de communication visant à promouvoir l’intégration, la Commission s’est trouvée face à un défi difficile à relever. Avec un budget équivalent à 1% du PIB européen, dont 90% sont consacrés à la politique de cohésion, au développement économique et à l’agriculture, la communication ne peut raisonnablement pas faire partie des priorités de l’Union. Le débat sur l’Europe, quand il existe, est donc un débat essentiellement national, instrumentalisé par les courants populistes et négligés par les partis de gouvernement, plus préoccupés par les échéances électorales nationales que par la nécessité de combler le déficit communicationnel européen. Le rôle des médias nationaux n’est également pas à négliger : en France, le temps de parole consacré à l’actualité européenne au journal télévisé représente en moyenne seulement 10% du temps consacré à l’actualité française. Alors qu’entre 30 et 60% (selon les estimations) de la législation française actuelle est d’origine communautaire, cette insuffisante couverture médiatique des questions européennes est de plus en plus injustifiée. Si tout le monde est prompt à constater l’absence d’un « espace public européen », la réflexion sur les moyens de le créer reste limitée.

Réfléchir sur le sens de la construction européenne pour mieux communiquer

Dans la perspective des élargissements futurs, ce constat est malheureusement pessimiste. Rien n’annonce un changement radical de la stratégie de communication des institutions et un engagement plus soutenu des gouvernements dans la promotion de l’élargissement en Europe. Reconnus officiellement candidats, la Croatie, la Turquie et la République yougoslave de Macédoine ne font pourtant pas l’objet d’une intense campagne de publicité dans les États membres. Un mini sondage prouverait rapidement que les populations des États membres ne sont pas plus capables aujourd’hui qu’il y a six ans de nommer les adhérents potentiels, ou même les États ayant récemment intégré l’Union. Seule peut-être la Turquie fait figure d’exception, du fait de la controverse qu’une éventuelle adhésion suscite.

C’est peut-être là que réside la faiblesse essentielle de la stratégie de communication européenne : l’incapacité de ses dirigeants à promouvoir une idée cohérente de l’Europe, un ensemble de valeurs attachées à un espace européen suffisamment défini. Quelle Europe voulons-nous promouvoir ? Est-elle amenée à recouper un jour les frontières de l'Europe géographique qui s'étend « de l'Atlantique à l'Oural » ou celles de l'Europe de la CEDH ?  D'un club privé de six pays physiquement très proches et culturellement plutôt similaires, la Communauté européenne est devenue une Union de vingt-sept États, dont douze d'entre eux ont, pendant plus de quarante ans, connu une réalité politique, économique et sociale radicalement différente de celle des anciens États Membres. Le besoin d'exprimer la réconciliation des « deux Europes » par l'intégration à l’Union européenne des États anciennement situés à l’est du « Rideau de Fer » a masqué la nécessité pour les Européens de réfléchir à la question de la définition qu'ils veulent donner à la construction politique de l'Union et aux moyens pratiques permettant d'associer les citoyens à ce processus. Dans une Union où il devient pratiquement impossible de nouer des liens spécifiques et privilégiés avec chacun des membres, la promotion de valeurs communes et d'une idée intégrante de l'Europe devient indispensable au développement d'un sentiment d'appartenance et de légitimité de l'Union européenne.

Le processus d’adhésion des pays de l'Europe du Sud-Est obligera sans doute les Européens à poser ces questions. L'échec de la communication sur l'élargissement en 2004 et 2007 a sans doute eu une responsabilité importante dans la continuation des préjugés et des craintes des anciens États membres face à l'intégration des pays directement issus de l'explosion de l'URSS. On peut espérer que les résultats positifs de l'élargissement auront peu à peu raison de ces préjugés. Dans le cas de l'intégration des pays de l'Europe du Sud-Est en revanche, une campagne de communication mal fondée et inefficace aura sans doute des conséquences bien plus problématiques pour l'Union et résultera certainement dans le développement de crispations identitaires difficilement gérables. Une campagne de communication s’appuyant vaguement sur les bienfaits économiques des élargissements précédents ne suffira pas à faire adhérer la population à l'idée d'étendre l’Union à des pays dont la différence culturelle, pour la première fois, constituerait pour certains un réel obstacle à leur intégration.

Pour aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

• 1989 : accélérateur de l'élargissement ?  
• 2009 - année des Balkans ?

À lire

• RUPNIK, Jacques, Les Européens face à l'élargissement, Perceptions, acteurs, enjeux, 2004, Presses de Sciences Po, Paris
• KURPAS, Sebastian, BRÜGGEMANN, Michael, MEYER, Christophe, "The Commission White Paper on Communication", in Centre for European Policy Studies, Policy Brief, May 2006, n°101
• Eurobaromètre Flash 140, avril 2003
• The Communication Strategy for the 5th Enlargement
  
• Rapport "Explaining Enlargement" publié par la Commission en mars 2002
  

Source image :Parliament, European. First sitting of the new European Parliament: where is my mailbox? , Juillet 13, 2009. Flickr.