La Croatie en passe de devenir 28ème État membre de l’UE, les arrestations des derniers criminels de guerre serbes, la polémique de la libéralisation des visas… la question de l’élargissement aux Balkans occidentaux fait décidément partie de notre actualité. Pierre Mirel, directeur pour l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, la Serbie, et les dossiers Kosovo au sein de la DG Élargissement, nous éclaire sur ses différents aspects dans un entretien exclusif.
Depuis la conférence de Zagreb (24 novembre 2000), l'Union européenne a fait savoir aux Balkans occidentaux qu'ils ne seraient pas admis en bloc, mais chacun à son heure et selon ses mérites propres. Comment pouvez-vous expliquer depuis lors l'écart des avancées entre la Croatie, dont l'entrée dans l'Union est prévue pour janvier 2013, et la Bosnie-Herzégovine, qui en reste à un Accord de stabilisation et d'association ?
Déjà lors du cinquième élargissement, l'Union européenne avait clairement indiqué que chaque pays candidat à l'adhésion devait être traité selon ses mérites propres. Si les pays d'Europe centrale sont entrés dans l'UE à la même date, c'est parce que leurs états de préparation pour l'adhésion étaient alors semblables. En revanche, la Roumanie et la Bulgarie n'ont pas fait partie de cette vague. Le principe des "mérites propres" est appliqué avec constance depuis lors.
Il y a effectivement un écart très important entre la Croatie, qui devrait devenir membre au 1er juillet 2013, et la Bosnie-Herzégovine, mais aussi tous les autres pays des Balkans occidentaux puisque les négociations d'adhésion n'ont commencé avec aucun d'entre eux. La raison en est que ces pays, jusqu'alors, ne remplissaient pas les conditions pour l'ouverture des négociations. Celles-ci sont doubles : un respect suffisant des critères politiques d'adhésion, dits de Copenhague, et le respect de la conditionnalité du Processus de Stabilisation et d'Association - pleine coopération avec le Tribunal pénal d’ex-Yougoslavie (TPIY), coopération régionale et relations de bon voisinage.
La coopération avec le TPIY avait retardé l'ouverture des négociations avec la Croatie. Une fois atteinte en octobre 2005, les négociations ont été ouvertes et elles viennent d'être conclues techniquement en juin. C'est bien la difficile coopération de la Serbie avec le TPIY qui a retardé la signature de son Accord de Stabilisation et d'Association (ASA) puis sa candidature à l'adhésion. L'arrestation de KaradĹľić et de Mladić (NDLR : criminels de guerre serbes inculpés par le TPIY) a ouvert la voie à cette candidature et à l'Avis de la Commission sur celle-ci. La Commission a recommandé d'octroyer le statut de "candidat" à la Serbie en raison des réformes positives liées aux critères de Copenhague et de sa pleine coopération avec le TPIY, une fois que le dialogue avec le Kosovo aura repris et que les accords déjà enregistrés dans ce cadre continueront à être mis en œuvre. La Commission a également recommandé l'ouverture des négociations d'adhésion avec la Serbie lorsque ce dialogue aura porté ses fruits sur les différents points que les deux parties souhaitent traiter, notamment la coopération régionale, ce qui traduirait une volonté effective de normaliser graduellement les relations entre les deux parties.
La Commission vient de recommander l'ouverture des négociations d'adhésion également avec le Monténégro, estimant que ce pays remplissait suffisamment la double conditionnalité indiquée précédemment. Elle a rappelé sa recommandation en ce sens pour l'Ancienne République Yougoslave de Macédoine (ARYM), toujours bloquée toutefois par la question du "nom" avec la Grèce (NDLR : La Grèce refuse que le nom de "Macédoine", porté par une de ses provinces, soit aussi porté par ce pays : elle y voit des revendications territoriales). Par contre, la Commission a constaté que le blocage politique en Albanie perdurait, ne permettant donc pas à ce pays de satisfaire aux critères politiques de Copenhague.
Concernant la Bosnie-Herzégovine, l'incapacité jusqu'alors des "trois peuples constituant" (Croates, Bosniaques et Serbes) et des deux entités à remplir les deux conditions minimum fixées par le Conseil des Affaires étrangères en mars 2011 pour le dépôt de la candidature à l'adhésion ne permettent pas à ce pays d'aller de l'avant. Ni ne permet d'ailleurs au Conseil de mettre en œuvre l'ASA, pourtant ratifié par tous les États membres. L'une des deux conditions est l'élimination de la discrimination qui frappe les citoyens n'appartenant pas aux trois peuples constituant (Roms, juifs, etc) d'accéder à des fonctions électives, principe clé pour l'UE et le Conseil de l'Europe.
C'est donc bien la conditionnalité qui freine la marche de certains pays vers l'Europe, soit du fait de l'absence de réformes intérieures suffisantes, soit du fait de questions bilatérales. Pour l'essentiel, à l'exception de l'Albanie, c'est la difficulté de la réconciliation qui ralentit le progrès. Et la Commission applique avec rigueur cette conditionnalité renforcée qui fait partie du "consensus renouvelé" sur l'élargissement adopté par le Conseil en 2006.
Pourquoi l'UE a-t-elle décidé la levée des visas pour les citoyens des Balkans occidentaux (avant tout élargissement) ? Quel en est le but ?
Avant les guerres dans l'ancienne Yougoslavie, les citoyens des républiques qui la composaient alors pouvaient voyager librement dans la Communauté européenne sans obligation de visa. C'est la guerre, avec son cortège de migrations et de crimes transfrontaliers, qui a poussé la Communauté à réintroduire les visas, à l'exception de la Croatie.
Les citoyens des nouvelles républiques issues de l'ancienne Yougoslavie ont trouvé cette situation de plus en plus discriminatoire. D'autant plus que la politique des visas n'a jamais été liée à l'élargissement. Face aux craintes que la levée de cette obligation n'ait des conséquences fâcheuses, l'UE a engagé une double opération : signature d'un accord de réadmission avec chaque pays et ouverture d'un dialogue sur la libéralisation des visas. Ce dialogue était basé sur une feuille de route détaillée dont la satisfaction des conditions a conduit à des réformes importantes dans chaque pays.
C'est ce qui a permis à l'UE de lever l'obligation de visas avec le Monténégro, l'ARYM et la Serbie fin 2009 et avec l'Albanie et la Bosnie-Herzégovine fin 2010. La Commission vient de proposer d'ouvrir un dialogue sur les visas avec le Kosovo, celui-ci ayant déjà signé 13 accords bilatéraux de réadmission avec des États membres de l'UE.
Pourquoi avoir prévu dès novembre 2010 un mécanisme de surveillance pouvant mener à la réintroduction de l'obligation de visa ? Pourquoi a-t-on assisté à des tensions sur le sujet récemment – la Commission ayant proposé fin mai 2011 d'effectivement réintroduire l'obligation de visa pour certains États des Balkans ?
Les États membres qui ont un régime d'asile libéral ont constaté courant 2010 un accroissement du nombre de demandeurs d'asile venant de Serbie et de l'ARYM. Face à cette situation et aux craintes du Conseil Justice et Affaires intérieures avec d'autres pays, celui-ci a demandé à la Commission de mettre en place une surveillance renforcée avec FRONTEX et de proposer un règlement permettant de réintroduire l'obligation de visas plus facilement au cas où la situation l'exigerait.
La Commission a fait cette proposition législative en mai 2011 non pas pour réintroduire les visas prochainement mais pour pouvoir le faire si des tensions devaient apparaître avec les Balkans occidentaux ou tout autre pays d'ailleurs. Les pays des Balkans ont lancé des campagnes d'information et pris des mesures de surveillance renforcée pour éviter que des groupes n'abusent de cette situation. La Commission a par ailleurs organisé dans chaque pays un séminaire avec les autorités et les ONG Roms pour pousser à des mesures d'intégration de ces communautés dans la société.
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