Depuis le début des années 1970, la cigarette est passée de la tolérance, voire valorisation à travers des distributions aux conscrits, les films et autres publicités, à un rejet progressif en Europe. La législation n’évolue pourtant pas sans vague.
Des enjeux économiques difficiles à concilier
L’Union européenne estime que 650 000 Européens meurent chaque année prématurément à cause du tabagisme, ce qui le place au premier rang du classement des causes de mortalité évitables. Ce simple constat constitue à lui seul une justification à la politique européenne de lutte contre le tabac.
En effet, si nous avons d’un côté une industrie du tabac (agriculture, fabrication des produits, distribution, vente) importante dans certains Etats membres, notamment en Grèce, en Italie, en Pologne et en Hongrie pour les exploitations et en Allemagne et au Royaume-Uni pour la fabrication, certains rapports indiquent que leur économie n’en dépend pas et ne fait pas le poids à côté des objectifs de santé publique. On assisterait par ailleurs à un déclin continue du nombre d’emplois liés au tabac en Europe, principalement lié à l’amélioration des techniques de production.
Face aux chiffres avancés par de nombreux rapports afin d’évaluer les coûts directs (soins de santé liés aux maladies du tabac) et indirects (perte de productivité, contribution à la sécurité sociale, développement des soins informels…), les Etats membres ont tranché depuis une quarantaine d’années en faveur d’une politique anti-tabac. A titre d’exemple, une étude datant de 2006 a estimé à 47 milliards d’euros le coût social total du tabagisme. D’après la Caisse nationale d’assurance maladie, le coût se monterait à au moins 12 milliards d’euros par an à la charge du seul régime général de sécurité sociale.
Une politique à plusieurs couches
Au niveau français, les contours de la politique de lutte contre le tabac se sont dessinés à partir de 1976 avec la loi Veil, qui a pour la première fois imposé la publication d’informations relatives à la composition et la mention « abus dangereux » sur les paquets de cigarettes, interdit la publicité directe ou détournée ainsi que le parrainage d’événements sportifs. Elle a été renforcée en 1991 par la loi Evin, qui interdit la fumée dans les locaux à usage collectif et les transports, à l’exception d’espaces réservés. Huit Etats membres, à l’instar de l’Italie ou de la Suède, mènent actuellement une politique similaire. Par ailleurs, onze Etats membres disposent de lois d’interdiction générale de fumer, trois d’entre eux ayant mis en place une interdiction totale dans les lieux publics et lieux de travail (Irlande, Royaume-Uni et Chypre).
A cela s’ajoute une autre mesure emblématique et récurrente, à savoir l’augmentation du prix du paquet de cigarettes à travers la taxation. Cette méthode a l’avantage d’être peu contraignante dans sa gestion pour les Etats membres et facile à justifier. Elle est de plus considérée comme l’une des seule mesure réellement efficace d’après un rapport publié par la Cour des comptes en décembre 2012, contrairement à l’interdiction de fumer dans les lieux publics ou de vente aux mineurs, qui souffrent de la faiblesse des sanctions.
L’Union européenne, dans sa mission de soutien aux Etats membres en matière de santé publique, a elle aussi apporté sa pierre à l’édifice par le biais de deux directives. La directive sur les produits du tabac (2001) a ainsi imposé aux fabricants de faire figurer des avertissements relatifs à la santé sur leurs produits et de fournir des informations complètes sur les ingrédients utilisés. Elle a également défini les teneurs maximales en goudron, nicotine et monoxyde de carbone pour les cigarettes et interdit l’utilisation de termes tels que « léger », « mild » ou « à faible teneur en goudron ». La directive sur la publicité en faveur du tabac (2003) a, quant à elle, interdit la publicité transfrontalière en faveur des produits du tabac dans les médias imprimés, à la radio et dans les services en ligne, de même que le parrainage d’événements transfrontaliers.
Approfondissement de la politique antitabac
Plus de dix ans se sont écoulés depuis la publication de la première directive, que ce soit en termes d’évolution du marché ou des développements scientifiques et internationaux (entrée en vigueur de la Convention-cadre antitabac de l’OMS en 2005). La Commission a donc souhaité poursuivre l’harmonisation déjà bien avancée entre les Etats membres en publiant une proposition de directive en décembre 2012. A un an et demi des élections européennes, le projet était particulièrement ambitieux.
Fidèle à sa ligne de 2001, la Commission y maintient sa volonté d’atteindre un niveau de protection élevé de la santé en Europe, en se focalisant cette fois-ci spécifiquement sur les jeunes. Elle part pour cela du constat que 70% des fumeurs commencent à fumer avant 18 ans et 94% avant 25 ans. Son idée directrice est donc de réduire l’attractivité de la cigarette par un ensemble de mesures inspirées de pays particulièrement offensifs dans leur politique de lutte antitabac (notamment l’Australie).
Elle y propose notamment l’interdiction du tabac contenant un « goût caractérisant » (« le tabac doit ressembler à du tabac et en avoir le goût », a indiqué Tonio Borg – Commissaire en charge de la santé – à Euractiv) ou des additifs (caféine, vitamines, taurine…) et l’interdiction des cigarettes longues. Elle souhaite également imposer des paquets d’au moins 20 cigarettes portant des avertissements sanitaires sur 75% de leur surface.
Remue-ménage dans la codécision
Avant même la publication de la proposition de la Commission, l’idée d’un durcissement des règles en matière de tabac faisait déjà l’objet de crispations du côté de l’industrie. Ainsi, dès fin 2011, cette dernière menaçait la Commission d’une action en justice en cas d’implantation de l’emballage neutre en Europe. Bien que ce point n’ait finalement pas été repris, les choses ne se sont pas arrangées pour autant.
Ce qui a été rapidement surnommé le « Dalligate » par la presse spécialisée en est sans aucun doute l’exemple le plus retentissant. En octobre 2012, la Commission annonce la démission de John Dalli, occupant jusqu’à cette date le poste de commissaire en charge de la santé. Motif de cette démission : le commissaire maltais serait impliqué dans une affaire de trafic d’influence ayant pour objet la révision de la législation sur le tabac. Les esprits étant encore particulièrement marqués par la chute brutale de la Commission Santer en 1999, José Manuel Barroso aurait préféré prendre les devants en imposant une démission à John Dalli.
Au centre de ce scandale, on trouve le « snus ». Cette poudre de tabac à placer derrière la lèvre est interdite à la vente au sein de l’UE depuis 1992, à l’exception de la Suède, ce que déplore le principal fabricant suédois. Ce dernier aurait été approché par un entrepreneur maltais qui lui aurait promis un changement de politique de la Commission en sa faveur en échange d’espèces sonnantes et trébuchantes. Or, John Dalli aurait été au courant de ces manœuvres, ce qui lui a été reproché.
La suite ressemble à un feuilleton : contestation par John Dalli de sa mise à l’écart, soupçons autour du groupe Swedish Match (producteur de snus), respect des procédures et du droit de l’UE contestable au sein de l’OLAF (Office européen de lutte antifraude), refus de publication du rapport de ce dernier, audition d’un nouveau commissaire (Tonio Borg), demande de commission spéciale par le Parlement européen (refusée), nouveaux soupçons autour d’un voyage aux Bahamas… Au point que l’observateur extérieur n’est maintenant plus en mesure de démêler le vrai du faux. Au final, on sait surtout que la publication de la Commission en a été considérablement retardée, au point de se demander s’il serait possible d’arriver à une adoption avant la fin de la législature du Parlement européen.
Parlement européen et Conseil ont cependant tous deux réussi à entamer les débats chacun de leur côté. A tel point qu’ils semblent d’ailleurs partir dans des directions opposées, ce qui pose maintenant la question de leur capacité à parvenir à un accord à terme. Ainsi, les Etats membres, soucieux de respecter les spécificités nationales afin de réunir le plus grand nombre (notamment une coalition regroupant plusieurs pays d’Europe centrale soucieux des conséquences économiques et sociales sur les producteurs), penchent pour le moment pour une vision moins ambitieuse. Ils demandent notamment une réduction de la taille des avertissements sanitaires à 65% du paquet, une autorisation de la vente à distance, une autorisation des cigarettes fines et des arômes caractérisant pour le tabac à chiquer, tout en acceptant l’interdiction de labellisations « trompeuses » (« naturel », « bio »…). Au contraire, la commission ENVI (Environnement et santé) du Parlement européen s’est orientée en juillet dernier vers un renforcement de la proposition initiale de la Commission, aussi bien sur la taille des avertissements sanitaires que sur les cigarettes fines et aromatisées. En bonus, elle souhaite une interdiction de la vente transfrontalière et, élément inédit, une réglementation de la cigarette électronique équivalente à celle des médicaments.
Conclusion
La prochaine directive relative aux produits du tabac attend maintenant d’être votée en plénière au Parlement européen. L’issue demeure cependant incertaine, car la version de la commission ENVI devra d’abord être confrontée en plénière (dont la date vient d’être reportée) à celles des commissions pour avis, diamétralement opposées, avant d’ouvrir les débats avec le Conseil.
Aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
- Dossier de septembre 2013: L'agenda de la rentrée européenne
A lire
- The ASPECT consortium, Tobacco or health in the European Union – Past, present and future, Octobre 2004
- MIGAUD D., Présentation au comité d’évaluation et de contrôle de l’Assemblée nationale du rapport d’évaluation des politiques de lutte contre le tabagisme, 13 décembre 2012
- JACQUAT D. et TURAINE J-L, Rapport d’information sur l’évaluation des politiques publiques de lutte contre le tabagisme, Rapport d’information de l’Assemblée nationale n°764, 28 février 2013
Textes officiels
- Loi n°76-616 du juillet 1976 relative à la lutte contre le tabagisme
- Loi n°91-32 du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l’alcoolisme
- COMMISSION EUROPEENNE, Directive relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac, 2001/37CE, 5 juin 2001
- COMMISSION EUROPEENNE, Directive concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres en matière de publicité et de parrainage en faveur des produits du tabac, 2003/33/CE, 26 mai 2003
Sur internet
- Le tabac dans l’UE, Toute l’Europe, janvier 2010
Source photo: No Smoking Sign par CDC sur Wikimedia Commons.