Norvège et UE: "je t'aime, moi non plus"

Par admin | 17 mars 2007

Pour citer cet article : admin, “Norvège et UE: "je t'aime, moi non plus"”, Nouvelle Europe [en ligne], Samedi 17 mars 2007, http://www.nouvelle-europe.eu/node/140, consulté le 26 octobre 2020
norvegeanalyseL’élargissement de l’Union européenne fait débat depuis déjà des années, mais si certaines candidatures sont très controversées, comme celle de la Turquie ; d’autres le sont beaucoup moins. Questionné sur la capacité d’absorption de l’Union européenne, l’eurodéputé finlandais Alexander Stubb déclarait que les élargissements prévus vers les Balkans devaient avoir lieu mais ajoutait avec amusement que si l’Islande, la Norvège et la Suisse voulaient rejoindre l’UE, il en serait ravi. Des candidatures de la Norvège, de la Suisse ou de l’Islande seraient sûrement moins sujettes à débats. Pourtant, la Norvège est comme une énigme dans le voisinage européen: elle ne veut pas adhérer, pourquoi?

Le gouvernement norvégien a été désavoué deux fois par reférendum (1972 et 1994) et la Norvège a donc évolué jusqu’à la position intermédiaire qu’elle connait aujourd’hui de quasi-Etat membre de l’UE. Elle participe au marché unique, aux accords de Schengen ou à certains aspects de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC) tout en n’étant pas membre de l’Union européenne.
Comment pouvons-nous expliquer cette situation et, si celle-ci devait perdurer, pourrait-elle devenir une politique systématique de voisinage pour l’UE ?

Nous verrons que dans certains cas et contrairement au discours ambiant, l’Union ne séduit pas toujours, puis tenterons de dégager les modalités de cette « Europe à la carte » au goût norvégien avant d’ouvrir la réflexion sur la durabilité et la possible généralisation de ce mode de participation.

Quand l’Europe ne séduit pas : la valse à quatre temps de Bruxelles et d’Oslo.

Alors que les négociations furent rudes pour les pays d’Europe centrale et orientale, la Norvège a vu sa candidature refusée par deux fois en 1962 et 1967 pour des raisons politiques  mais jamais pour des raisons liées à l’acquis communautaire. Deux fois sa candidature fut acceptée en 1972 et 1994 mais les Norvégiens rejetèrent cette éventualité par referendum. On peut donc dire que les relations entre Bruxelles et Oslo sont marquées par des hésitations de part et d’autre, alors que les deux partenaires ont toujours estimé qu’elles étaient cruciales, en discutant sur la forme qu’elles devaient prendre. Les différents gouvernements norvégiens y voyaient l’intérêt de leur pays notamment dans les domaines de la continuité des échanges commerciaux avec le Royaume-Uni et le Danemark tout d’abord, deux de ses principaux partenaires dans les années 1960, puis avec ses voisines nordiques (Suède et Finlande) dans un second temps.

Longtemps dominée par ses voisines (le Danemark puis la Suède), la Norvège ne fut jamais une européenne convaincue, mais plutôt une marchande réaliste. De son côté, l’Union européenne a toujours reconnu au royaume norvégien son rôle majeur dans l’approvisionnement énergétique du continent, sa fonction de pont vers Washington ainsi que sa stature de « géant humanitaire  ».

Alors comment expliquer le double refus des Norvégiens ? La plupart des analyses mettent l’accent sur les blocages suivants. La question de la démocratie et de transparence joue un rôle central dans la structuration des opinions norvégiennes, la peur d’être dépendant d’un centre de décision extérieur est fondamentale et la question de la souveraineté, même formelle, est un élément décisif dans le refus des Norvégiens .
Il existe, par ailleurs, une tension en Norvège entre le vote des agriculteurs, particulièrement subventionnés, et des pêcheurs très favorables au libre-échange ; or, ces votes ont été décisifs dans le rejet de l’adhésion par les Norvégiens.
Enfin, la question énergétique a été le dernier et l’un des plus importants facteurs de rejet : les Norvégiens ne voient pas l’intérêt de devoir « partager » les revenus de la manne énergétique avec les autres Etats membres alors que cette ressource rend l’économie norvégienne contra-cyclique avec les économies continentales : en effet, alors qu’une hausse des prix handicape les économies continentales, elle favorise l’économie du royaume .

La Norvège est donc un cas original d’Etat européen ne voulant pas entrer dans l’Union européenne pour des raisons très spécifiques. Ces raisons structurent fortement l’opinion publique et traversent le spectre politique sans recouper le clivage droite/gauche. Néanmoins les autorités ont plusieurs fois fait le choix de l’adhésion à contre courant de l’opinion pour des raisons principalement économiques.
Une autre variable a été importante dans la volonté d’entrer dans l’UE : la volonté de surmonter la contradiction norvégienne qui exige de ne pas participer à la décision européenne au nom de la démocratie et de devoir l’appliquer quand même.

« L’Europe à la carte » : la Norvège fait son choix dans le menu européen.

Une brève analyse des mécanismes de la coopération entre l’Union européenne et la Norvège montrent bien le paradoxe ainsi créé.

Avec l’entrée progressive de ses partenaires dans l’Union européenne et le refus de la population de suivre le même chemin, les autorités norvégiennes ont dû (comme celles de l’Islande, du Lichtenstein et de la Suisse) trouver un cadre nouveau à leurs relations commerciales avec l’UE élargie. Alors que les Etats nordiques avaient depuis longtemps instauré les mécanismes d’une libre circulation des personnes et des marchandises entre eux, l’entrée progressive de ses voisins dans l’UE a obligé la Norvège à prévoir que cette libre circulation puisse continuer dans un autre cadre. C’est ainsi que l’EEE  naquit en 1992 et qu’Oslo signa avec l’UE un accord en 1999 permettant de participer à l’espace Schengen .

Ainsi, les bases de cette coopération sont avant tout pragmatiques et visent à ne pas couper le royaume de son environnement.
Le royaume de Norvège ne participe qu’à un certain nombre de politiques européennes. Il bénéficie des quatre libertés de circulation fondamentales (personnes, biens, capitaux et services) à l’exception des domaines de l’agriculture et de la pêche. Dans le cadre de l’EEE, cette coopération pourrait être perçue comme une manifestation de « l’Europe des cercles concentriques » appelée de leurs vœux par un certain nombre de décideurs européens. La Norvège, l’Islande et le Lichtenstein constitueraient le cercle le plus élargi de l’intégration européenne.

Pourtant, pour mettre en place ces accords, la Norvège (tout comme les autres pays de l’EEE) a dû accepter une situation originale dans les relations entre l’Union européenne et ses voisins : dans la plupart des cas, elle participe aux comités de consultations mis en place par la Commission européenne, mais n’a pas la possibilité d’influer réellement sur le vote. « Policy taker and not policymaker », c’est ainsi qu’Andersen  décrit la situation des pays dans le cercle le plus élargi. Ainsi, même si les pays de l’EEE bénéficient formellement d’un droit de veto  aux décisions prises par les membres de l’UE, la Norvège ne s’en est jamais servie, à la fois parce qu’elle ne peut changer la décision initiale, parce que son veto risque de gêner ses partenaires, et parce qu’elle craint des mesures de rétorsion de la part des Etats membres.

Il y a donc lieu de se demander si tous les objectifs de la non-adhésion ont été sauvegardés. Pour ce qui est des exceptions faites à la pêche et à l’agriculture, c’est très net. Il est discutable qu’une adhésion provoque une perturbation dans la richesse énergétique de la Norvège, mais d’un point de vue norvégien cette ligne rouge n’a pas non plus été franchie. Par contre, pour ce qui est de la souveraineté, il faut constater que dans un certain nombre de domaines, qui sont au cœur de la décision politique, la Norvège n’a plus non seulement qu’un pouvoir formel mais que l’objectif démocratique de transparence est très attaqué par les modalités de décisions. En effet, dans la grande majorité des cas, le parlement norvégien ne fait qu’adopter des directives européennes sans les discuter au nom de la même démocratie qui empêche de transférer une quelconque souveraineté au niveau européen.

Un développement durable ?

La Norvège a donc accepté, pour ne pas se couper de son environnement, des modalités de coopération très particulières avec l’UE. Pourtant, celle-ci a connu, depuis 1992 de très profondes mutations. Ce qui peut remettre en cause le statu quo actuel.

Non seulement la Norvège a peu de marge de manœuvres dans le processus de décision européen, mais l’élargissement de l’Union européenne à douze nouveaux Etats membres a encore amoindri son poids relatif. Ainsi, elle a de moins en moins de chance de faire valoir ses arguments en amont, mais l’élargissement a aussi remis en question les accords commerciaux spécifiques que la Norvège avait signés avec l’ensemble de ces pays. Le royaume s’effraie donc de devenir peu à peu un « randstaat  », isolé entre la Russie et une Union européenne aux dimensions continentales. Cet argument est utilisé par les partisans de l’adhésion pour faire valoir que la démocratie souffre plus de cette situation qu’elle n’en profite et que l’adhésion vaudrait mieux pour faire valoir les intérêts du royaume face à un voisin sur lequel il n’a plus de prise. De plus, la Norvège a été « encouragée » par l’UE à participer financièrement à un élargissement qui ne lui profite pas en premier lieu, ni sur le plan économique ni sur le plan de sa capacité à influer sur les décisions qui la concerne .

L’approfondissement de l’Union européenne est aussi un souci pour la Norvège. Par exemple, la création d’une politique européenne de sécurité et de défense depuis 1999 et l’accord américain sur la mise à disposition de moyens de l’OTAN pour ses missions remet en cause l’équilibre de l’organisation telle qu’elle était conçue depuis Oslo. Ainsi, la Norvège doit se rapprocher de Bruxelles aussi dans le domaine de la défense, de peur que les progrès de l’Union entraînent un dégagement américain de la région qui serait dommageable à un pays européen de l’OTAN non-membre de l’UE. Mais là encore se pose la question de la voix qu’elle aura au moment de prendre une décision. Le pays se trouve donc aujourd’hui à un tournant alors que sa situation a pu apparaître, à un moment, stable et même laisser penser qu’elle pourrait s’ouvrir comme formule de coopération à d’autres Etats voisins de l’UE.

L’Union européenne a créé une politique quasi-uniforme à l’endroit de ses voisins, sauf pour les pays membres de l’EEE qui en sont exclus, parce qu’à un niveau supérieur d’intégration dans lequel la conditionnalité caractéristique des mécanismes de voisinage européen a disparu.
Ainsi, plusieurs schémas de relations se superposent dans l’étranger proche de l’Union européenne, celui des relations avec la Russie, celui des relations avec les pays d’Europe orientale et du bassin méditerranéen, et enfin le processus de Barcelone, tourné spécifiquement vers la rive sud de la Méditerranée. L’EEE apparaît comme une modalité très particulière de voisinage dans ce panorama général.

Il y a lieu de se demander si les relations entretenues entre l’UE et l’EEE pourraient être étendues à d’autres partenaires selon les mêmes modalités.
Techniquement, c’est possible et dans le contexte des relations de l’UE et du bassin méditerranéen par exemple, cette solution pourrait être un moyen de contourner les difficultés du partenariat euro-Méditerranée vis-à-vis de l’OMC. Il semble que cette formule puisse aussi être celle qui convienne le mieux à ceux qui, au sein de l’Union européenne, appellent de leurs vœux la création d’un partenariat privilégié avec les voisins de celle-ci, comme la Turquie par exemple.

Mais nous l’avons vu, l’élargissement et l’approfondissement de l’Union européenne créent une déstabilisation de l’EEE et amoindrissent l’intérêt d’y participer. En effet, peu de pays pourrait accepter explicitement de se voir exclus du processus de décision dans des domaines aussi importants que ceux concernés par ce mode de coopération.
Par ailleurs, l’Ukraine ou la Turquie sont des pays qui veulent adhérer à l’Union européenne et participer à ses institutions, non pas se voir imposer des règles sans possibilité de peser dans les choix.

 

De nouveaux débats naissent aujourd’hui en Norvège sur la possibilité d’une adhésion et sont liés à la situation économique qui résulte des relations au sein de l’EEE. La législation économique consiste de plus en plus souvent en une simple intégration des directives venues de Bruxelles.
Sur le plan démocratique, certains soulignent l’impossibilité pour les Norvégiens de peser sur les décisions et le fait qu’une part toujours plus importante de leur souveraineté leur échappe au nom de la démocratie même. Là réside le paradoxe fondamental des relations euro-norvégiennes. C’est ce qui explique sûrement le refus de la Suisse d’adhérer à l’EEE et son choix de relations bilatérales avec l’Union européenne.
Tout laisse donc penser que si la déstabilisation de l’EEE se poursuivait, les relations de l’UE et de la Norvège prendraient un tour nouveau qu’il est bien difficile de prévoir. Néanmoins, on peut penser que l’EEE, compte tenu de ses difficultés structurelles, ne sera pas étendue à d’autres voisins de l’Union européenne mais sera appelée à évoluer.

picto_1jpeg Sur Internet 
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Le projet d'adhésion rencontre en Norvège une résistance non-négligeable (Le Monde diplomatique 1970)
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Caricature de Harung sur le refus du peuple norvégien en 1972 
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La demande d'adhésion de la Norvège aux communautés européennes en 1992
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Représentation de la Norvège auprès de l'Union européenne
   
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Le réferendum de 1972
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Les réactions françaises au non norvégien en France en 1972
   
picto_2jpeg A lire 
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KNUSTEN, B. O., The Nordic Dimension in the Evolving European Security Structure and the Role of Norway, Occasional Paper n°22, Institute for Security Studies, Western European Union, nov.2000, 42 pages
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ANDERSEN, S. S., Norway insider AND outsider, ARENA working papers, WP 00/ 4, Oslo, 2000, 16 pages
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AUSTVIK, O. G. & VEGGELAND, N.,
Norway and EU enlargement; Prospects for further integration in HEDEGAARD & LINDSTRÖM (Eds.): The NEBI Yearbook 2001/2002 

 

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