La crise financière de l'automne 2008 a touché, plus ou moins violemment, tous les pays de l'Union Européenne. Elle a montré la complexité et la fragilité des systèmes financiers nationaux, ainsi que leur extrême interdépendance. Les Etats ont tous mis en place à l'automne 2008 des « plans de sauvetage » bancaire, plus ou moins coûteux. L'ampleur de ces plans souligne le danger courru par les économies européennes lors de cette crise financière, crise financière dont l'issue (une extension de la crise à l'économie réelle, ainsi qu'au domaine social et même politique), laisse entendre que l'UE est moins que jamais à l'abri de crises graves et brutales. Pourquoi, dès lors, y a-t-il eu si peu de coopération à l'échelle européenne ? La grande diversité des systèmes bancaires nationaux et l'absence de toute politique de supervision bancaire européenne efficiente expliquent en partie cet échec européen.
L'objectif européen du marché unique concerne aussi bien les biens et les services que les capitaux. Mais cette libéralisation des marchés financiers n'a pas été accompagnée d'une réelle convergence des systèmes bancaires européens, ni de la mise en place d'une autorité de supervision commune, ni de la définition d'une véritable politique européenne en matière de politique financière. C'est ce que la gestion de cette crise financière a montré. A travers l'exemple de trois groupes de pays européens, on peut comprendre la diversité des systèmes bancaires en Europe, leur inter-dépendance, et la nécessité de construire une véritable politique de supervision et de régulation financière européenne.
La diversité des plans de soutien bancaire en Europe
S'il est vrai que la crise financière de l'automne 2008 est une crise internationale, on ne peut pas affirmer qu'elle a été partout de même ampleur, ni qu'elle a été subie partout de la même façon. Si certains pays, tels que l'Irlande ou la Lettonie, ont été destabilisés au point de faire appel à l'aide du FMI, si d'autres pays ont dû mobiliser une part importante de la richesse nationale pour sauver leur système bancaire de la faillite, tel que le Royaume-Uni, d'autres enfin ont subi la crise financière de manière moins violente : la France et l'Italie par exemple, ont vu leurs banques moins ébranlées que certains de leurs partenaires européens. C'est ce qui explique en partie la différence d'engagement budgétaire dans les plans de soutien aux banques selon les pays, en terme de ratio des sommes engagées par rapport au PIB (voir la carte du FMI).
La crise de l'automne 2008 est d'abord une crise de liquidité. Suite à la découverte des actifs toxiques des « subprimes » américains, les marchés sont entrés dans une crise de confiance exacerbée, privant les acteurs financiers de la liquidité à laquelle ils s'étaient habitués durant les années d'euphorie boursière. La réponse à la crise s'est donc d'abord faite au niveau des banques centrales. La Banque Centrale Européenne (BCE) notamment, en assouplissant sa politique monétaire, s'est en partie substituée à la liquidité normalement fournie par le marché, en baissant ses taux directeurs et en injectant des liquidités à taux fixe dans les différents systèmes bancaires. Mais ces mesures se révèlent vite insuffisantes face au besoin des banques. En octobre, la Commission européenne autorise le reclassement comptable de certains actifs financiers du portefeuille de négociation des banques (trading book) dans le portefeuille de banque (banking book), afin que les fluctuations de leur valeur n'aient plus d'incidence sur le compte de résultat. Mais ces actifs sont déjà très dépréciés, et cette mesure timide ne permet pas vraiment de freiner les effets procycliques des normes comptables. Les besoins en liquidités se font de plus en plus aigus : la mauvaise passe que traversent les banques risque de se faire violemment ressentir sur l'activité économique. Il devient nécessaire de prendre des mesures plus massives. Après un un Sommet de la zone Euro, le 12 octobre 2008, où le Royaume-Uni a été exceptionnellement invité, aucun concensus n'est trouvé pour lancer un plan de soutien bancaire à l'échelle de l'eurozone. Quant à la Commission, son rôle s'est surtout borné à valider les plans de soutien nationaux. Comme l'analyse Nicolas Veron, économiste au Centre de reflexion européen Bruegel, « la Commission ne dispose ni du leadership politique, ni des équipes, ni des outils institutionnels pour jouer un rôle significatif » (Nicolas Veron, « Le nœuds gordien des banques européennes », in La Tribune, mercredi 15 avril 2009). Hormis donc la continuation des mesures déjà entreprises par la BCE, les plans de soutien aux banques et à l'économie seront un panachage de mesures déclinées de façon différente au niveau des Etats.
C'est pourtant le plan de soutien mis en place au Royaume-Uni dès le 8 octobre qui a inspiré le reste des pays européens. Le « plan Brown » a en effet partout été repris dans sa structure. Tous les plans de soutien bancaire se déclinent selon deux volets : un volet « refinancement », qui consiste surtout dans l'accord de garantie par l'Etat sur les levées de fonds des banques, ainsi que par des prêts aux établissements de crédit, et un volet « recapitalisation », c'est-à-dire la souscription par l'Etat de titres émis par les banques. Cette similarité peut faire penser à une « européanisation horizontale », c'est-à-dire à une européanisation, non pas imposée d'en haut par les institutions (« top-down »), mais qui se traduit par l'adoption de pratiques similaires d'Etat à Etat, par un processus d'apprentissage (de « learning »), où ce qui marche le mieux dans un pays européen est repris par les autres, grâce à au partage de l'information et à une sociabilisation européenne efficace, qui passe aussi par les institutions, mais ne s'y limite pas. Dans le cas des plans de soutien bancaires, ceci est relativement vrai en ce qui concerne la structure des plans. Mais les réponses des pays européens ont été très différentes les unes des autres, si l'on envisage l'application concrète des plans, les modalités de leur élaboration et de leur mise en œuvre. Ces différences s'expliquent par les degrés différents d'exposition à la crise, mais aussi par les divergences radicales des systèmes bancaires européens et de l'organisation des politiques financières et de régulation dans chaque Etat.
Le Royaume-Uni : des politiques interventionnistes fortes pour sauver un système ultra-fragilisé
La part de la finance dans l'économie britannique est importante. La City est le cœur même de cette économie, dont la dépendance à l'activité financière est aussi bien directe qu'indirecte. On dit aussi que c'est une économie très financiarisée parce que les marchés de capitaux y ont une importance primordiale. Le système bancaire britannique est de ce fait différent des systèmes « continentaux », bien qu'on assiste à une certaine convergence des systèmes continentaux vers le modèle anglo-saxon. Les plus grandes banques françaises sont par exemple d'abord des banques de détail, bien qu'elles aient aussi développé des activités d'investissement et de financement. Elles financent des crédits grâce aux dépôts qu'elles collectent auprès des épargnants. C'est le métier de transformation des banques (A partir de dépôts liquides et à court terme, elles créent du crédit à long terme), qui fait que l'économie française est une économie encore largement intermédiée, c'est-à-dire qu'elle confie principalement aux banques le rôle de financer l'économie. Au contraire, les banques d'investissement et de financement britanniques ont peu de dépôts. Elles financent les crédits qu'elles octroient directement sur les marchés, pensant y trouver une manne de liquidité inépuisable. Quand les crédits subprimes ont commencé à effrayer les investisseurs, ce type de banques s'est retrouvé dans l'incapacité de se refinancer, engrangeant pertes sur pertes, et devant faire face à une dévaluation sévère de leurs actifs, sans plus aucune possibilité de trouver des capitaux pour se renflouer. Les spéctaculaires difficultés de Nothern Rock, puis la faillite de Lehman Brothers, sont l'effet de ce phénomène vicieux engendré par la structure même du système bancaire britannique, particulièrement exposé aux retournements du marché.
Suite à la faillite de deux de ses banques, le gouvernement britannique décide de réagir pour tenter d'endiguer la contagion à tout le système bancaire. Le plan Brown d'octobre 2008 propose la garantie de l'Etat sur les émissions de toutes les banques britanniques, des prêts, et des recapitalisations massives aboutissant à des nationalisations de fait. Cette intervention importante s'est à l'origine accompagnée de contreparties exigeantes, assouplies au fur et à mesure de sa mise en œuvre : pas de versement de bonus cash en 2008, pas de versement de dividendes aux actionnaires ordinaires pendant que l'Etat détient des actions de préférence dans la banque, et surtout, souscription à des actions ordinaires, qui donnent à l'Etat un véritable pouvoir sur la gestion de la banque sauvée.
L'intervention massive du gouvernement au pays d'Adam Smith peut surprendre. Pourtant, le Royaume-Uni avait-il d'autre choix s'il voulait ne pas voir la faillite entière de tout son système financier ? La tempête passée, on ne peut pas conclure à un changement de paradigme de la finance britannique : les banques se restructurent et fonctionnent de nouveau comme avant la crise, tandis que les pouvoirs publics rechignent à imposer une régulation financière rigoureuse, souvent perçue comme une potentielle pénalisation du secteur économique le plus florissant et le plus emblématique de la Grande-Bretagne : la City. {mospagebreak}
Les pays « continentaux » : la France et l'Allemagne
Contrairement au Royaume-Uni et malgré une désintermédiation importante dans les années 1980 et 1990, les banques sont encore, en France et en Allemagne, les principales sources de financement de l'économie. Les activités bancaires se sont certes diversifiées : la part de la banque de détail s'est amoindrie au profit des activités d'investissement. Et ce même pour les banques du secteur mutualiste en France et pour les Sparkassen et Landesbank en Allemagne. Les banques allemandes ont eu une politique de rachat de banques d'investissement anglaises, tandis que les françaises ont crée leurs propres banques d'investissement, telles que Natixis pour Caisses d'Epargne et Banques Populaires, ou Caylon pour le Crédit Agricole. Pourtant, la banque de détail reste de mise, et les crédits se financent en grande partie par les dépôts, limitant le risque d'exposition des banques à l'assèchement de la liquidité. Enfin, la pénétration étrangère du système bancaire est relativement faible dans ces pays, ce qui les protège relativement plus que leurs homologues des intempéries traversées par les banques étrangères.
Ceci ne doit pas laisser penser que les systèmes bancaires français et allemand n'ont pas vécu de crise. Ils ont aussi dû affronter une crise de liquidité dangereuse, et les deux pays ont mis en place des plans de soutien bancaire conséquents.
L'Allemagne, qui craignait de voir s'établir un fonds européen de sauvetage bancaire, a dû voler au secours de certaines de ses banques nationales, dont certaines Landesbanken (telle que Bayern LB), très ébranlées par la crise. Outre un plan de sauvetage comportant un volet refinancement et un volet recapitalisation (par l'intermédiaire d'une institution publique appelée le Soffin), le gouvernement a opéré la nationalisation à marche forcée de HRE (Hypo Real Estate), et crée une « bad bank » destinée à racheter des actifs de plus ou moins bonne qualité aux banques en difficulté. Le plan allemand s'accompagne de contreparties exigées des banques de nature relativement contraignante (plafonnement de la rémunération annuelle à un niveau adapté (de l'ordre de 500000€), suppression de la partie variable pour les membres du comité exécutif, suspension du versement des dividendes pendant la durée du renflouement).
La France a elle aussi mis en place une structure duale pour soutenir son système bancaire : la SFEF (Société de Financement de l'Economie française) pour le volet refinancement, et la SPEP (Société de Prise de Participation de l'Etat) pour le volet recapitalisation. Les sommes en jeu ne sont pas minimes. Mais hormis le cas particulier de Dexia, il semble qu'aucune banque française n'ait véritablement frôlé la faillite, le plan de recapitalisation s'apparentant dès lors à un plan de « soutien » plus qu'à un plan de « sauvetage ». Les banques françaises ont mieux fait face à un asséchement de la liquidité grâce à la solidité que leur confèrent leurs dépôts, et ont profité de leur moindre exposition aux produits financiers toxiques. Pourtant, la banque d'investissement Natixis, filiale commune au deux groupes Banques Populaires et Caisses d'épargne (maintenant fusionnés), a nécessité une forte intervention de l'Etat, présentant les mêmes fragilités qu'une banque d'investissement à l'anglo-saxonne. Les contreparties de ce plan de soutien sont peu nombreuses et peu contraignantes pour les banques françaises. Il est aussi à noter qu'aucune souscription d'actions par l'Etat ne s'est accompagnée d'une prise de participation via des actions ordinaires, ne laissant à l'Etat aucun droit de regard sur la gestion des banques soutenues.
Enfin, en France comme en Allemagne, les plans de soutien bancaire ont aussi été l'occasion d'opérer des restructurations des systèmes bancaires, en favorisant les processus de concentration, souvent avec un appui très fort des gouvernements. La fusion des Caisses d'Epargne et des Banques Populaires a été fortement appuyée par le gouvernement français, au point de faire nommer le plus proche collaborateur du Président de la République à la tête du nouveau groupe.
Les « pays nouveaux membres » : Hongrie, Pologne et Lettonie
On ne peut pas envisager les pays de l'Europe de l'est comme un ensemble homogène face à la crise. Certains ont subi la crise de plein fouet, et ont vu tout leur système financier vaciller, jusqu'au point de faire appel à l'aide internationale. C'est le cas de la Lettonie ou de la Hongrie. D'autres, comme la Pologne, ont plutôt bien résisté à la crise. La Pologne est même considérée comme le « bon élève » de l'UE, puisqu'elle sera le seul pays de l'Union à ne pas être entré en récession en 2009.
Les pays nouveaux membres de l'UE sont aussi les plus nouvellement financiarisés. Lors des privatisations de la décennie post-communiste, la plupart des pays de l'est ont choisi l'ouverture. Leur système bancaire est majoritairement détenu par des capitaux étrangers. Les banques autrichiennes sont par exemple très présentes en Hongrie, les banques suèdoises dans les pays baltes (les actifs des banques suédoises dans les pays baltes montent à 80Miards €, c'est-à-dire 16% du PIB de la Suède), tandis que la seconde et la troisième banques polonaises sont des filiales de l'Italien Unicrédit et du portugais BCP. Pourtant, tous n'ont pas subi la crise de la même manière.
Parmi les pays baltes, la Lettonie, qui affichait l'expansion la plus vigoureuse de toute l'Union européenne en 2006, a été le plus exposée. Petite économie ouverte, elle n'a pas résisté à la crise de confiance et à l'assèchement des liquidités. En octobre 2008, tandis que les banques suédoises bénéficiaient déjà des garanties des dépôts apportées par la Suède à ses banques, les capitaux se sont mis à fuir massivement les banques lettones. Parex, seconde banque du pays, perd 60 millions de lats (à peu près 42millions d'euros) en dépôts en une semaine au mois d'octobre 2008, le gouvernement letton étant incapable d'accorder des garanties de même ampleur que la Suède ! Parex est nationalisée en catastrophe par le gouvernement letton pour 2 lats symboliques, tandis que le gouvernement letton reçoit 7,5Miards € du FMI et de l'UE en aide d'urgence. Les conséquences économiques de la crise financière sur ce petit pays sont immenses, car elle débouche sur un « credit crunch » qui asphyxie tous les secteurs de la vie économique. On prévoit pour la Lettonie une baisse du produit intérieur brut (PIB) en 2009 allant de 7 à 10 %, avec des conséquences sociales parfois très préoccupantes (les ¾ des hôpitaux de Riga ont du fermer faute de financement).
La Hongrie a aussi grandement souffert de la crise. Afin d'éviter les taux élevés imposés par la Banque centrale hongroise, plus de la moitié de l'endettement privé a été libellé en euros, en francs suisses ou même en yens. Avec la dégringolade du forint de l'automne 2008, ces crédits se sont mécaniquement renchéris, et c'est la solvabilité des ménages qui a été remis en cause, aggravant la crise de confiance dont souffraient déjà les banques, rétractant le crédit, et donc pesant sur l'activité économique. Dès octobre 2008, le FMI, La Banque Mondiale et l'UE accordent à la Hongrie un prêt d'urgence de 20 Miards €, mais le forint continue de se dévaluer de manière catastrophique. Cette situation de crise a même débouché sur une crise politique en avril 2009, cas rare en Europe (avec la Belgique), avec la chute du gouvernement socialiste, et l'arrivée au pouvoir de Gordon Bajnai, qui prévoit un programme de politique économique de très grande rigueur (passer sous les 3% de déficit, gel des salaires, suppression du 13ème mois, baisse des retraites...).
La Pologne quant à elle, est l'un des pays d'Europe à avoir le mieux traversé la crise financière. Faiblement financiarisée, relativement peu ouverte, l'économie polonaise a bien amorti le choc. On peut expliquer cette exception par le fait que l'économie polonaise repose remarquablement peu sur le crédit, réduisant de ce fait d'autant le risque d'être touchée par une crise de confiance inter-bancaire ou un phénomène de « credit-crunch ». Ainsi, La Pologne est le seul pays européen à garder un taux de croissance positif en 2009, de l'ordre de 1%. Le zlotys est pourtant fortement attaqué, et la contraction du crédit risque tout de même à terme de peser sur l'activité économique. En avril 2009, le FMI accorde donc à la Pologne une ligne de crédit modulable (LCM) de 20Miards $ (La LCM est un crédit disponible « par précaution », qu'il est possible d'utiliser ou non, mais qui rassure les investisseurs sur la solidité de la monnaie). D'autre part, le gouvernement annonce un ambitieux plan de privatisations afin de diminuer la dette publique.
La supervision bancaire en Europe
Les services financiers ont longtemps été un domaine où le principe du marché unique a eu du mal à s'imposer. Depuis la directive de 1988 sur la libéralisation des marchés financiers, elle s'est pourtant peu à peu imposée en Europe. Mais elle ne s'est pas accompagnée d'une convergence des systèmes bancaires européens, les laissant inégaux et désolidarisés face aux crises que le marché ne peut manquer de provoquer. Plus encore, aucune instance de supervision et de régulation réellement efficace n'a été crée au niveau de l'UE. La création d'un « European systemic Risk board », et d'un « European System of financial Supervisors » ne pouvant faire l'office d'un véritable régulateur européen. En 2000, le Conseil européen a certes exprimé la volonté de renforcer la coopération entre les différentes autorités de contrôle, mais il est resté attaché à un modèle décentralisé. La création d'un régulateur européen est en effet un projet très difficile. Elle demande d'abord de distinguer quelle serait l'instance la plus légitime pour ce faire, le choix de la BCE étant problématique, dans la mesure où tous les membres de l'UE ne sont pas dans la zone Euro. Elle demanderait aussi de trouver de réels compromis entre les pays européens, voire parfois de renoncer à certains privilèges financiers, qui, bien que destabilisateurs et dangereux, sont difficiles à sacrifier.
La libéralisation financière a été comme un paroxisme de la réalisation du marché unique. Cette libéralisation a permis à certains établissements financiers de réaliser des profits record, répercutant sur le PIB de certains pays européens convertis à la financiarisation une croissance sans commune mesure avec la progression de leur économie réelle. La crise financière est l'occasion de prendre un recul nécessaire face à l'euphorie financière aveugle qui a regné en Europe ces deux dernières décennies, comme si la libéralisation financière de l'UE suffisait, en elle-même, à la rendre meilleure. Au nom de cette libéralisation, elle a laissé libre courre à des comportements dangereux et destabilisateurs de la part de certains acteurs financiers. A l'avenir, l'Europe ne pourra pas avoir été l'occasion d'une libéralisation aigüe, sans être aussi ce qui protège les citoyens de ses effets les plus néfastes, à moins d'être victime du désamour qu'elle connaît aujourd'hui.
Pour aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
A lire
- IAIN HARDIE, DAVID HOWARTH, Die Krise but not La Crise? The Financial Crisis and the Transformation of German and French Banking Systems, JCMS 2009 Volume 47. Number 5. pp. 1017-1039
- IAI N BEGG, Regulation and Supervision of Financial Intermediaries in the EU: The Aftermath of the
- Financial Crisis, JCMS 2009 Volume 47. Number 5. pp. 1107-1128
- LUCIA QUAGLIA, The British Plan as a pace-setter : The Europeanization of banking rescue Plans in the EU ? JCMS 2009 Volume 47. Number 5. Pp. 1063-1083
Illustration : Thalmann, Eric. L'Aare, Jean, n'a pas d'eau d'heure., Juillet 24, 2009. Flickr. http://www.flickr.com/photos/1suisse/3753348494/.