République tchèque : bilan d'une Présidence houleuse

Par David Cadier | 12 octobre 2009

Pour citer cet article : David Cadier, “République tchèque : bilan d'une Présidence houleuse”, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 12 octobre 2009, http://www.nouvelle-europe.eu/node/696, consulté le 08 décembre 2022

czue_x130.jpgLe passage de témoin entre les présidences tchèque et suédoise a eu lieu au milieu de la Vltava, la rivière qui traverse Prague. Difficile de ne pas voir dans cette conclusion acrobatique une parabole de la Présidence tchèque : une opération conduite dans un contexte difficile, maladroitement mise en scène, mais malgré tout honorablement mené à son terme. Au-delà de quelques problèmes de communication, le bilan de la République tchèque se doit d'être évalué à l’aune des prérogatives échouant traditionnellement aux Présidences du Conseil européen.

passage2temoinpresidences.jpgLe passage de témoin entre les présidences tchèque et suédoise a eu lieu au milieu de la Vltava, la rivière qui traverse Prague, le 20 juin dernier. D’un coté, dans une barque flottant le drapeau tchèque, l’actuel Ministre délégué aux Affaires européennes, accompagné de son prédécesseur. Partis de l’autre berge, également à la rame et battant pavillon aux couleurs du royaume, l’Ambassadeur de Suède et un de ses conseillers. Mais l’exercice a failli tourner court. D’abord, le transfert du témoin choisis par les autorités tchèques, un baril de bière de 42 kilos, d’une embarcation à l’autre, s’est révélé plus périlleux que prévu ; les barques tanguèrent dangereusement. Ensuite, une brigade mobile de touristes en pédalo, armés de leurs appareils photos, est venue compliquer la cérémonie.

 
 
 
 

Difficile de ne pas voir dans cette conclusion acrobatique une parabole de la Présidence tchèque de l’UE : une opération conduite dans un contexte difficile, maladroitement mise en scène, mais malgré tout honorablement menée à son terme, contre vents et marées. Au-delà  de quelques couacs communicationnels, le bilan de la République tchèque se doit d'être évalué à l’aune des prérogatives échouant traditionnellement aux Présidences du Conseil européen. Quelle est la logique des présidences tournantes, les fonctions liées à leur exercice ? D’un coté, la Présidence du Conseil est l’occasion pour un État membre à la fois d’acquérir un sens de copropriété et d’afficher sa propre vision du projet européen. De l’autre, il s’agit d’assurer des fonctions exécutives liées  à la réalisation de l’agenda et à la gestion de crise, le tout si possible insufflé d’une dynamique de leadership politique.

Ratés de communication et européanisation des élites

 
 

Intéressons-nous, d’abord, au premier volet des prérogatives présidentielles. À travers leurs programmes, fruit d’une réflexion conduite au niveau national, les États membres structurent leurs priorités en matière de politique européenne et les insèrent dans l’agenda général de l’UE. Prague afficha clairement ses préférences à cette occasion, bâtissant son programme sur le pilier économique et autour du slogan d’ « Europe sans barrières », aphorisme préconisant une plus libre circulation des biens, des services et du travail. Marqué de l’empreinte idéologique du parti alors au pouvoir (ODS), cet agenda néolibéral, quelque peu redondant en ce qu’il guide le travail de la Commission depuis plusieurs années déjà, se retrouva complètement en porte-à-faux lorsque la République tchèque prit les rênes de l’Union en pleine crise financière. L’ « Europe sans barrières » valait aussi pour les relations extérieures, où priorité était donnée à la continuation de l’élargissement, Prague espérant en particulier finaliser l’adhésion de la Croatie. Un contentieux frontalier avec la Slovénie, qui usa de son veto, empêcha toute avancée sur ce dossier. Mais les programmes des présidences européennes ne sont pas fait pour être appliqué à la lettre, leur vertu réside plus dans l’articulation d’une vision, d’un projet européen. Reste ensuite à vendre ce projet aux autres États membres.

 
 

Et c’est là que la République tchèque a rencontré des difficultés. Au contexte de crise économique qui neutralisait son leitmotiv néolibéral, s’est ajouté des erreurs et des maladresses dans la communication. Ainsi, dans une des premières déclarations officielles produite au nom de l’UE, il était fait référence, lapsus diplomatique compréhensible, à Vladimir Poutine en tant que Président de la Russie. Ensuite, lors de l’invasion de la bande de Gaza par l’armée Israélienne, le porte-parole du Premier ministre tchèque avait provoqué un tollé dans les capitales européennes en la qualifiant « d’opération défensive ». Il présenta sa démission et le Ministère des Affaires étrangères publia un rectificatif. Par ailleurs, soucieux de faire honneur à sa réputation et de profiter du tremplin qui lui était offert, le Président Klaus ne fut pas avare quant à lui de vitupérations antieuropéennes. Tout le monde étant prévenu, effort a été fait de ne pas accorder trop d’importance à ses humeurs, pour autant l’excès de zèle qui le conduit à promouvoir sa comparaison UE/URSS jusque dans l’hémicycle du Parlement européen, le 19 février dernier, fit couler beaucoup d’encre. Il y eu enfin l’affaire Entropa, œuvre d’art officielle de la Présidence commandée à l’artiste David Černý, qui choisit de représenter chacun des 27 États membres par un stéréotype plus ou moins douteux. L’intéressé déclara qu’il cherchait à « voir si l’Europe était capable de rire d’elle-même », le Premier ministre de l’époque, Mirek Topolanek, expliqua pour sa part que les Tchèques démontraient ainsi qu’ils avaient le sens de l’humour. La vérité est certainement à mi-chemin. Certes, Černý leurra le gouvernement sur l’origine de sa production, et certes il n’appartient pas au champ politique d’entraver sur l’inspiration artistique – sauf peut être lorsqu’il s’agit d’exposer dans le hall du Conseil de l’UE. Toujours est-t-il que représenter la Bulgarie par des toilettes turques, faire figurer un svastika sur la carte de l’Allemagne ou portraiturer la Slovaquie comme un saucisson hongrois ne fut pas le meilleur moyen de rallier l’unité européenne autour de la Présidence tchèque.

 
 
 
 

Pour autant, si toutes ces fausses notes eurent un certain écho dans la presse européenne, elles eurent en revanche un effet marginal sur le cours des affaires de l’UE (exception faite de la déclaration sur Gaza). Par contre, un effet contingent de la Présidence tchèque de l’UE, véritablement positif mais peu visible au niveau médiatique, fut une certaine européanisation des élites politiques. Une telle tendance est constatable en ce qui concerne Mirek Topolanek et l’ODS, qui terminèrent la Présidence bien moins ‘euro-réalistes’ (i.e. sceptique) qu’ils ne l’avaient commencés. Libérés, en la fréquentant, des clichés klausiens sur l’UE, ils finirent par assurer la ratification par le Parlement du traité de Lisbonne, texte dont ils s’étaient fait les critiques à l’origine. Ensuite, selon les dires de plusieurs diplomates, l’exercice de la Présidence a eu des vertus socialisantes, si ce n’est « pédagogiques ». En prévision, plusieurs fonctionnaires avaient suivi des formations ayant trait à l’UE, le Ministère des Affaires étrangères avait  été restructuré (les affaires européennes étaient jusque là un département isolé), et les diplomates tchèques ont été au cœur du fonctionnement de l’UE dans des domaines variés et des régions nouvelles, de la crise humanitaire au Sri Lanka à la mission PESD en Somalie. Pour la première fois, cet État centre-européen de taille moyenne avait l’occasion de « jouer un rôle ». Aussi, peut-être eut-il fallu être plus indulgent à l’égard de sa première Présidence européenne. D’autant que qui aurait parié, il y a vingt ans, qu’un pays issu du pacte de Varsovie se retrouverait à la tête de l’UE ? 

De l’application d’un programme à la gestion de crise

 
 

Au-delà des aspects symboliques, la Présidence du Conseil remplit des fonctions exécutives : elle veille à l’implémentation de l’agenda de l’Union et, surtout, dirige à la gestion de crise. Il s’agit de conduire aux affaires courantes, tout en s’efforçant d’implémenter ses propres priorités. La République tchèque présida ainsi les rencontres bilatérales avec la Russie ou avec les États-Unis. La venue de Barack Obama à Prague constitua une victoire diplomatique pour les autorités tchèques, et si la rencontre informelle avec les dirigeants européens s’apparenta plus à un déjeuner de courtoisie qu’à un sommet officiel c’est que la nouvelle administration américaine n’était pas tout à fait en place. En ce qui concerne les objectifs propres au programme tchèque, certains n’ont pu être réalisés pour des raisons contextuelles (ainsi des mesures économiques et de l’adhésion de la Croatie, mentionnées plus haut). D’autres idées intéressantes, telle par exemple la volonté d’approfondir la coopération entre experts européens de la Russie – l’objectif étant d’encourager une analyse convergente afin de rendre possible une politique commune – sont malheureusement restées sans suite. En revanche, deux des domaines prioritaires identifiés dans le programme ont vu des avancées concrètes. Le Partenariat oriental a été lancé à Prague et, en dépit de l’absence de plusieurs chefs d’États lors du sommet de lancement (dû au déficit de leadership et à la crise politique abordé plus bas) et de quelques incertitudes quant à son contenu, ce projet témoigne d’une appropriation par les États membres d’Europe centrale des instruments de politique extérieure de l’UE. Ensuite, pour beaucoup, le domaine où la Présidence tchèque à enregistré le plus de succès est celui de l’énergie. Prague aura contribué à faire avancer les discussions européennes sur la voie d’une politique énergétique commune, dirigeant par exemple à la révision stratégique de février et insistant sur la nécessaire amélioration de l’interconnectivité des réseaux nationaux. Une partie des fonds débloqués au printemps pour faire face à la crise économique furent ainsi consacrés à des projets de développement des infrastructures énergétiques transeuropéennes. Par ailleurs, l’accord sur la construction d’un pipeline dans le « corridor sud » (Nabucco) fut signé au mois de mai, et notamment par la Turquie, pays au cœur du dispositif qui avait un moment mis en doute sa participation. 

 
 

Ensuite, peut-être plus que de piloter à la réalisation d’un agenda, la tâche première d’une Présidence consiste en la gestion de crise. Et la République tchèque a été servie à cet égard. Dès le mois de janvier, Prague à fait face à une crise gazière, plusieurs États membres d’Europe centrale pâtissant d’un différent Gazprom-Naftogaz resurgissant en chaque début d’année, au moment de renégocier le contrat établit sur une base annuelle. Si l’UE était dans un premier temps réticente à intervenir dans ce conflit, elle a fini par rendre possible sa résolution, le voyage du Premier ministre tchèque Mirek Topolanek à Kiev et à Moscou a été salué par plusieurs commentateurs comme ayant grandement contribué à débloquer la situation. La réaction de la Présidence tchèque à la crise de Gaza n’a pas suscitée pareilles louanges, Prague a été pris de court face à un conflit qui, reconnaissons le, demeure un casse-tête pour la communauté internationale depuis plus de 50 ans. La visite dans la région du Président Sarkozy, peut-être réticent à quitter les projecteurs européens, ajouta au malaise tchèque. Face à la crise économique, forcé d’abandonner son projet initial de libéralisation, Prague milita finalement – plutôt efficacement – pour préserver le statu quo et prévenir aux tentations protectionnistes. En revanche, étant l’un de ses principaux animateurs, la République tchèque n’a pu contribuer à résorber la crise institutionnelle liée à la ratification du Traité de Lisbonne. {mospagebreak}

 
 

Contexte difficile et carences de leadership

 
 

Pour résumé, des succès dans le domaine de l’énergie, un service minimum dans la gestion des affaires courantes, et un bilan contrasté mais plutôt honorable quand à la gestion de crises multiples et complexes. Pour autant, la Présidence tchèque aura manqué de liant, elle n’aura pas réussi à enclencher une dynamique politique. Ceci est dû tant à un contexte (international, européen et domestique) difficile qu’à une certaine défaillance de la classe politique tchèque.

 
 

Dans un rapport sur la Présidence écrit pour le SIEPS, les membres du think-thank tchèque Europeum ne ménagent pas les élites politiques nationales, dénonçant « un manque criant d’envergure politique et de leadership, une vision limitée aux luttes intestines domestiques et une incapacité à répondre aux attentes européennes ». Force est de constater que le style ‘entier’ de Mirek Topolanek, s’il est accepté sur la scène politique intérieure, n’aura pas laissé que des bons souvenirs au niveau européen. Ainsi de son algarade contre le plan de redressement économique de l’administration Obama, qu’il qualifia au sein du Parlement de Strasbourg de « voie vers l’enfer ». En témoigne également un accrochage avec la Commissaire aux Relations extérieures, qui lui reprochait de mettre en sourdine la condition d’un engagement israélien pour une solution à deux États en Palestine, pourtant pilier de la position de l’UE sur le conflit depuis plusieurs années. Mirek Topolanek recommanda de « ne pas accorder trop d’importance à ces déclarations qui n’étaient rien de plus que les mots d’un Commissaire ». Cherchait-il à rendre hommage à la rhétorique chiraquienne, pourtant peu populaire en Europe centrale ? Mme Ferrero-Waldner aurait-elle « perdu une bonne occasion de se taire » ? Enfin, certains lui reprochèrent son manque de sens des responsabilités lorsqu’il affirma que « la Présidence tchèque de l’UE s’est terminée avec la chute de [s]on gouvernement ».

 
 

Car le véritable drame de la Présidence tchèque, le coup fatal porté à toutes velléités de leadership politique, fut la chute du gouvernment Topolanek et la crise gouvernementale qui suivit. Le 24 mars, au milieu des six mois de la Présidence, une motion de censure, passée notamment grâce au ralliement de députés issus de partis membres de la coalition au pouvoir, renverse Mirek Topolanek et son équipe. Ce n’est qu’après des semaines de tractations entre les deux grands partis qu’un gouvernement intérimaire fut mis en place, et les évènements qui aurait dû constituer les points d’orgue de la Présidence tchèque, tels la visite du Président Obama ou le lancement du Partenariat oriental, furent dirigés par un Premier ministre déchu. Cette crise de politique intérieure, et ses conséquences européennes, représente une défaillance de l’ensemble de la classe politique tchèque, incapable de sécuriser la trêve négociée en amont, et s’apparente, indirectement, à une véritable opération de publicité pour le Traité de Lisbonne et une Présidence stable. Pour autant, les administrations tchèques, bien que décapitées, gardèrent le cap et assurèrent la continuation des activités de l’UE. Ce qui fit dire à un Ambassadeur d’un État membre à Bruxelles – cité par le Financial Times – que « si leurs politiciens ont été catastrophiques, leurs diplomates ont été très bons ».

 

Autres élément rédhibitoire, le contexte international et européen. Nous l’avons dit, le premier était marqué par une crise économique à son apogée et une administration américaine pas encore fonctionnelle. Le contexte européen n’invitait pas, non plus, aux grands projets politiques, le Parlement et la Commission étant en fin de mandat. Pourt autant, au moment de tirer le bilan de leur Présidence, les médias tchèques identifièrent les relations avec la France comme le principal facteur externe ayant constitué un empêchement. Premier ministre d’alors, Mirek Topolanek l’énonça de façon explicite dans un livre sorti après son éloignement du pouvoir, affirmant que « Paris lui avait mis des bâtons dans les roues ». Il est vrai que des tensions apparurent dès avant la transition. La proposition du Président Sarkozy de demeurer à la tête de l’Euro-groupe comme son voyage au  Proche-Orient fut interprété par les Tchèques comme des signes indiquant que Paris ne prenait pas vraiment au sérieux leur Présidence, qui représentait pourtant à leurs yeux une occasion historique de jouer un rôle en Europe. Les six mois ont ainsi été émaillés d’accrochages par petites phrases interposées, le Président Sarkozy jugeant par exemple nécessaire lors d’une diatribe contre les délocalisations, de pointer en particulier les industries automobiles françaises installées en République tchèque. Dans un sondage réalisé auprès de la population tchèque durant la présidence, ce dernier ne recueilliait à peine plus d’opinions favorables que Vladimir Poutine (respectivement 38% contre 36%). Ces tensions furent essentiellement contextuelles et liées à la succession ; il n’est pas sûr que la volonté de susciter des différends entre les États membres soit à l’origine de la logique des Présidences tournantes, telle qu’imaginée par les ‘pères fondateurs’. De fait, l’enchaînement des présidences française et tchèque révéla, en les mettant côte-à-côte, deux projets européens sensiblement différents, si ce n’est antinomiques. Mais l’Europe est, par définition, bâtie sur le compromis. Aussi, les échanges de politesses franco-tchèques ont plus occupés les médias que les canaux diplomatiques. La presse internationale n’a pas, dans l’ensemble, été particulièrement tendre avec la Présidence tchèque ; mais la presse française a pour sa part quasiment fait preuve d’animosité, et ce avant même que Prague ne se retrouve aux commandes de l’UE. Pourquoi une telle animadversion ? Ne nous y trompons pas, critiquer violemment la Présidence tchèque est également une façon détournée de louer la Présidence précédente (i.e. française). Le Ministre des Affaires européennes d’alors, Alexandr Vondra, au moment de faire le bilan, regretta d’ailleurs que la République tchèque ait accepté de succéder à la Présidence française, « c’était une erreur » dit-il.

 

Pour aller plus loin 

Sur Nouvelle Europe

À lire

  • David Král, Vladimír Bartovic and Vera Rihácková, "The 2009 Czech EU Presidency: Contested Leadership at a Time of Crisis", Swedish Institute for European Policy Studies,2009. www.sieps.se  

Source photo : www.eu2009.cz