La PESC : quelle politique étrangère pour l’Union européenne ?

Par Alice Mansaud | 15 septembre 2009

Pour citer cet article : Alice Mansaud, “La PESC : quelle politique étrangère pour l’Union européenne ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Mardi 15 septembre 2009, http://www.nouvelle-europe.eu/node/693, consulté le 08 décembre 2022

pesc_x130.jpgL’entrée de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007 a rapproché l’Union européenne de l’Europe orientale, soulignant le besoin urgent d’une politique étrangère européenne. Mais dans quelle mesure une politique extérieure commune à Vingt-sept est-elle réalisable ?

eufor_soldier_m.jpgL’entrée de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007 a rapproché l’Union européenne de l’Europe orientale, soulignant le besoin urgent d’une politique étrangère européenne. Mais dans quelle mesure une politique extérieure commune à Vingt-sept est-elle réalisable ?

MPUE, EUBAM, EULEX, EUMM : des réalités multiples

Dans les années 1970, la Communauté européenne s'engage timidement sur la voie d'une politique étrangère commune. Mais c'est seulement en 1992 que les Quinze officialisent cette démarche avec le Traité de Maastricht en créant la Politique étrangère et de Sécurité commune (PESC), suivie de la création en 1999 du poste de Haut-Représentant pour la PESC qui donne une voix à l'Union européenne.

 
 
 
 
 
 
 
 
 

La PESC fournit un cadre général de politique étrangère, allant des déclarations sur les droits de l'Homme ou toutes autres valeurs chères à ses membres à une intervention plus directe en cas de conflits armés. À cette fin, l'UE s'est dotée, en 2003, de la Politique européenne de Sécurité et de Défense (PESD), composante de la PESC, et qui met en place des missions de gestion de crise, appelées missions de Petersberg. Entre autres et principalement, les missions envoyées sur le continent européen : depuis le lancement de sa première mission en Bosnie-Herzégovine (MPUE) en 2003 à la plus récente EUMM mise en place en 2008 en Géorgie, deux autres missions européennes ont vu le jour, EUBAM à la frontière Moldavo-Ukrainienne, et EULEX installée dans le fragile Etat-région du Kosovo.

MPUE : Mission de Police de l'Union européenne en Bosnie-Herzégovine

 

Le délitement de la Yougoslavie au début des années 1990 qui a donné lieu à plusieurs années de conflits interethniques violents avait trouvé un moment de répit, en 1995, à la signature des Accords de Dayton qui prévoyait la mise en place d'une mission des Nations unies. Celle-ci est reprise en 2003 par l'UE qui lance ainsi sa première mission dans le cadre de la PESD. Il s'agit principalement d'une mission policière qui a pour objectif la constitution d'une police multiethnique professionnelle en Bosnie-Herzégovine, visant à plus long terme la lutte contre le crime organisé dans la région.

EULEX : Mission « État de Droit » au Kosovo

 
 

Depuis 1999, l'ONU avait maintenu le Kosovo, zone explosive des Balkans, plus ou moins sous contrôle, tentant d'étouffer toute résurgence d'affrontements entre les Serbes qui affirment la souveraineté de la Serbie sur le territoire du Kosovo, et les Albanais, majorité dominante dans la région. La présence de la mission administrative (MUNIK) des Nations unies n'avait malheureusement apporté aucune amélioration, tant sur le plan politico-légal (les négociations ayant toujours échoué entre les deux parties) que sur le plan humain pour les populations impliquées. Début février 2008, l'UE lance la mission EULEX qui s'avère d'autant plus nécessaire que le Kosovo autoproclame son indépendance moins d'un mois après. EULEX est une mission civile qui entend « assister et soutenir les autorités du Kosovo dans la mise en place d'un État de droit ».

EUBAM: European Union Border Assistance Mission to Moldova and Ukraine - Mission européenne d'assistance à la frontière entre la République de Moldavie et l'Ukraine

En 1992, la région de la Transnistrie s'était autoproclamée indépendante de la République de Moldavie, indépendance qui n'est non seulement pas reconnue par la Moldavie, mais par aucun autre État dans le monde non plus. Depuis, aucune résolution légale du conflit n'est apparue et la Transnistrie est devenue une plaque tournante de trafics en tous genres (drogue, armes, êtres humains, ...). Maintenant frontière de l'UE suite à l'adhésion de la Roumanie en 2007, la Moldavie bénéficie du soutien de la Commission européenne avec EUBAM. Cette mission vise à aider la République de Moldavie et l'Ukraine « à moderniser les contrôles à leur frontière commune et à contribuer par là au règlement pacifique du conflit en Transnistrie ».

EUMM : EU Monitoring Mission in Georgia - Mission de Surveillance de l'UE en Géorgie

 

En août 2008, la déclaration unilatérale d'indépendance de l'Ossétie du Sud avait mis le feu aux poudres dans la région du Caucase qui avait vu s'affronter la Géorgie et la Russie. Après le refus de la Russie d'approuver l'extension des mandats de l'OSCE et de l'ONU, l'UE est aujourd'hui la seule présence internationale dans la région. Ainsi, à partir du 1er octobre 2008, la mission de surveillance EUMM (European Monitoring Mission in Georgia) veille au respect de « l'accord en six points » signé entre l'UE, la Russie et la Géorgie. Seuls présents, des « observateurs militaires » venus des vingt-sept pays de l'UE ; et en seconde position après la surveillance du retrait des troupes, la « normalisation de la situation en matière de gouvernance, d'état de droit et d'ordre public ».{mospagebreak}

La PESD, entre intervention et prévention

 
 
 

La PESD représente sans aucun doute le volet le plus important de la politique étrangère de l'Union européenne. Car si les États membres ont officiellement déclaré vouloir une politique commune, ils s'expriment toujours en leur nom propre et ne parviennent que difficilement voire jamais à s'accorder sur l'actualité géopolitique, laissant le Haut-Représentant pour la PESC sans voix unifiée et unique à faire entendre lors de conflits. La PESD permet à l'UE de laisser sa marque sur le théâtre des évènements et d'agir véritablement sur le sort des populations concernées, même lorsque les États membres ne réussissent pas à définir une position officielle commune. C'est ce qui s'est produit lors de la déclaration unilatérale d'indépendance du Kosovo qui n'a toujours pas été reconnue par cinq des membres de l'Union européenne. Cette dernière n'a pas pu s'exprimer d'une seule voix sur la reconnaissance du Kosovo, mais a tout de même réussi à mobiliser ses États membres pour l'envoi de la mission EULEX (cf. ci-dessus).

Grâce à la PESD, l'UE se pose en interlocuteur compétent en matière de gestion de crise et de rétablissement de la paix. Elle intervient dans le cadre de la promotion des valeurs qui sont sa raison d'être : paix, démocratie, respect de la différence etc., proclamées comme la « norme européenne » et corollaires de sa présence.

 

Cependant, les missions sont encore rares et éparses à l'échelle mondiale : outre les missions « européennes », seulement deux missions en Afrique (Congo et Guinée-Bissau), une en Afghanistan et une autre en Irak. En effet, l'action de l'UE est résolument concentrée sur le continent européen car ici, il ne s'agit plus uniquement de promouvoir les valeurs européennes, mais également d'assumer son rôle de puissance régionale auprès de ses voisins comme en Géorgie et à l'intérieur de ses frontières, comme au Kosovo.

Avec l'élargissement aux pays de l'ex-bloc de l'Est, l'UE partage maintenant des frontières avec des zones appauvries et conflictuelles qui menacent la tranquillité de « l'îlot » européen, en termes d'immigration clandestine, de crime organisé, de risques environnementaux, etc. L'exemple de la Transnistrie est certainement le plus probant en la matière. Le conflit lié à la souveraineté de la Transnistrie a rendu les frontières entre la Moldavie et l'Ukraine pour le moins brouillées, mettant en contact les Etats membres de l'UE avec des zones instables. Il apparaît donc tout à fait légitime que les Vingt-sept se fassent un devoir d'intervenir dans ces zones explosives, non seulement dans le respect des valeurs européennes, mais également dans le souci de protéger leurs propres peuples. Avec MPUE, EUBAM, EULEX et EUMM, la politique extérieure de l'UE ajoute à la logique d'intervention une logique de prévention. C'est de cette réflexion qu'est née la Politique européenne de Voisinage (PEV) en 2003, et le Partenariat oriental  en 2008. L'UE œuvre avec ces instruments dans les domaines économique, sécuritaire, migratoire et culturel, dans le but d'améliorer les conditions de vie des populations concernées, en protégeant ainsi ses propres frontières.

 
 

Il convient néanmoins de différencier les Balkans du périmètre extérieur de l'UE  car, si la Géorgie et la Moldavie font partie intégrante de la PEV en tant que voisins, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo bénéficient quant à eux du statut de candidats potentiels à l'adhésion dans l'UE. Dans le premier cas, l'UE doit composer avec la Russie, l'autre puissance régionale, tandis que dans les Balkans, elle dispose d'une légitimité plus importante et d'un levier de poids avec l'adhésion. Dans les Balkans, la PESD revêt alors une dimension supplémentaire : elle prépare l'avenir de ces pays en vue d'une entrée dans l'UE. EULEX, la mission civile pour un État de droit au Kosovo semble plus aboutie de ce point de vue car elle comprend, non seulement des policiers (comme en Bosnie-Herzégovine), mais également des juges et procureurs. Ils sont censés surveiller, assister et conseiller les autorités du Kosovo, afin que la région-État ne soit pas gangrenée par le crime organisé et la corruption qui ont creusé leur lit depuis le début des années 1990. La PESD acquiert ainsi une dimension moins militaire et plus sociétale, avec cette opération « État de droit ».

L'Union européenne s'est donc concentrée sur les missions de Petersberg pour élaborer sa politique extérieure, en les ancrant dans les politiques de voisinage et d'élargissement. Néanmoins, son message parvient parfois brouillé, lorsque l'Union n'est plus Une mais Vingt-sept...

 
 
 

Une pour tous, tous pour une ?

 
 
 

Quand le Kosovo a déclaré unilatéralement son indépendance, la Présidence européenne a affirmé que l'UE serait « aussi unifiée que possible » sur la reconnaissance ou non du Kosovo. En réalité, l'Europe ne s'était jamais montrée aussi divisée : cinq États membres se sont opposés à la reconnaissance ne permettant pas aux Vingt-sept de s'exprimer d'une voix unique, claire et forte. Et même si tous se sont accordés sur le lancement de la mission EULEX, il n'en reste pas moins que les observateurs internationaux ont plutôt retenu les dissensions internes de l'UE que les actions entreprises concrètement.

À quand donc des déclarations émanant de l'UE et non plus de chaque État membre individuellement ? On aimerait pouvoir dire que le Traité de Lisbonne sur lequel est fondé tant d'espoir, résoudra cette question. Certes, le Haut-Représentant de l'Union pour les Affaires étrangères et la Politique de Sécurité bénéficiera d'une double légitimité par sa présence à la Commission et permettra de revendiquer une « diplomatie européenne ». Certes, il sera habilité à parler au nom de l'UE, au nom des vingt-sept États membres, mais il ne sera autorisé à parler qu'une fois les décisions statuées à l'unanimité par le Conseil européen et le Conseil : les États membres garderont donc la mainmise sur la politique étrangère, pas si « Commune » que ça.

 

PESC, PESD, PEV, autant d'acronymes qui symbolisent une politique extérieure européenne de facto, tout en offrant pourtant un spectacle d'union désunie. Cependant, grâce à ces différents instruments, l'UE propose une alternative aux autres forces internationales ainsi qu'on l'a observé pendant la crise géorgienne. Mais pourra-t-il y avoir une voie européenne sans voix européenne ?

 

 
 
 
 

Illustration :  hdptcar. EUFOR soldier , Mai 16, 2008. Flickr