L'européanisation des systèmes d'enseignement supérieur

Par L'équipe | 12 novembre 2008

Pour citer cet article : L'équipe, “L'européanisation des systèmes d'enseignement supérieur”, Nouvelle Europe [en ligne], Mercredi 12 novembre 2008, http://www.nouvelle-europe.eu/node/541, consulté le 07 août 2020
analyse.pnguniversit_cracovie.jpgPeut-on parler d’une européanisation de l’enseignement supérieur quand on connaît la diversité que cette réalité recouvre ? Diversité intracommunautaire, entre les pays de l’Ouest et de l’Est. Diversité encore à l’intérieur de ces deux ensembles : à l’Ouest se sont développés différents grands « modèles » ; à l’Est, les différences entre les systèmes éducatifs sont aussi nombreuses que les différences entre les degrés et les modes de développement économique et social. Diversité enfin au sein même des pays : l’hétérogénéité du système français nous permet-il par exemple de parler d’un unique ‘enseignement supérieur’ ?
analyse.pnguniversit_cracovie.jpgPeut-on parler d’une européanisation de l’enseignement supérieur quand on connaît la diversité que cette réalité recouvre ? Diversité intracommunautaire, entre les pays de l’Ouest et de l’Est. Diversité encore à l’intérieur de ces deux ensembles : à l’Ouest se sont développés différents grands « modèles » ; à l’Est, les différences entre les systèmes éducatifs sont aussi nombreuses que les différences entre les degrés et les modes de développement économique et social. Diversité enfin au sein même des pays : l’hétérogénéité du système français nous permet-il par exemple de parler d’un unique ‘enseignement supérieur’ ?
Outre sa diversité, l’objet d’étude comporte une autre particularité : c’est, selon le terme de Gornitzka, un « sujet sensible », puisque c’est un lieu de transmission de l’appartenance identitaire, un instrument de socialisation sans pareil. L’enseignement constitue traditionnellement un « domaine réservé » de l’État. D’ailleurs, les Traités européens reconnaissent l’enseignement supérieur comme un domaine légitime de diversité nationale, et affirment l’exclusion d’une harmonisation des lois dans ce domaine.
Dès lors, de quelle nature serait l’européanisation susceptible de se mettre en œuvre dans ce domaine ? Si la définition de l’européanisation donnée par Radaelli est large (« Un processus de construction, diffusion, et institutionnalisation de règles formelles et informelles, de procédures, de paradigmes politiques, de styles, de « manière de faire les choses », de croyances et normes partagées »), elle ne l’est pourtant pas assez quand on s’intéresse à l’enseignement supérieur. Il faut pour cela aller au-delà des politiques européennes à strictement parler : cette européanisation relève d’un processus moins restrictif, qui prend en compte des actions non coercitives, des incitations, des propagations d’idées… Il faut aussi voir que les instruments et les origines décisionnelles de cette européanisation ne relèvent pas (ou pas exclusivement) de la Commission. Cet article s’attachera d’abord à montrer deux dimensions du processus d’européanisation de l’enseignement supérieur : une européanisation par convergence des réformes nationales et une européanisation engagée par initiatives européennes (communautaires ou non). Il posera ensuite deux questions : qu’est-ce qui peut, au niveau national, faire obstacle ou favoriser ce processus ? À quoi ce processus d’européanisation multi facettes conduit-il? A un espace européen de la recherche ? À un renforcement de la dimension européenne des systèmes nationaux ? À un échec de dépassement des cadres nationaux ?
Des processus d’européanisation « multi facettes »

Le domaine de l’enseignement ne relevant pas de la compétence communautaire, il est certain que si changement il y a, il est d’abord à chercher au niveau national. Or, on observe depuis plusieurs décennies une certaine convergence dans les objectifs revendiqués pour l’enseignement supérieur par les différents gouvernements européens, une similitude dans les solutions à apporter aux difficultés qu’ils rencontrent, et finalement une convergence des réformes mises en œuvre. Les objectifs sont les mêmes : renforcer l’efficacité économique de l’enseignement supérieur, l’ouvrir aux stake holders (ou "parties prenantes"), transformer la relation université-État, et renforcer les liens entre les établissements et la société civile. Cette convergence peut s’expliquer par la coordination, non planifiée, de réactions similaires à des problèmes similaires. Un peu comme « des gens ouvrent leur parapluie quand il pleut » (Rudder), les gouvernements confrontés à des mêmes problématiques adopteraient des réformes similaires. Mais cette convergence n’est-elle pas aussi le fait de l’émergence d’un espace européen de l’enseignement supérieur ?

Face à un enjeu d’une telle importance, il serait incompréhensible que l’Union européenne se taise. Dès le lancement de la stratégie de Lisbonne, les États et l’Union prennent conscience que l’enseignement supérieur est un outil incontournable pour « devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde ». Pourtant, si l’objectif premier de libre circulation des personnes et des services explique l’existence de directives visant à la reconnaissance mutuelle des diplômes, le pouvoir législatif de la Communauté s’arrête là. Les modalités de l’européanisation de l’enseignement seront donc moins uniformes et plus flexibles. On a pu dire que l’Union exerçait une « compétence rampante » sur l’enseignement supérieur (Rudder). Les organes communautaires adoptent en effet une stratégie informelle pour influencer les politiques en ce domaine. La DG éducation-culture développe par exemple des comités qui connectent l’institution européenne aux acteurs des politiques publiques en matière d’enseignement supérieur, et aux experts à travers l’Europe, créant ainsi des réseaux d’idées et de communication. La Commission soutient aussi la création des Agences d’Assurance Qualité, telle l’ENQA, destinées à calibrer l’enseignement supérieur européen à travers l’édition de standards communs déterminant les critères de qualité des établissements. Enfin, l’émergence d’une conscience européenne dans ce domaine est encouragée à travers des agences européennes de recherche sur l’enseignement, comme Eurydice, et à travers l’organisation d’une certaine forme de « rituel », grâce à l’élaboration d’une rhétorique européenne portant sur le rôle de l’université en termes de développement et de modernisation, relayée par les acteurs des différents niveaux de décision pour justifier le nouveau paradigme européen de l’enseignement supérieur. Soulignons enfin que le Processus de Bologne, bien que de nature intergouvernementale et ne se limitant pas aux frontières de l’UE, a des objectifs très similaires à ceux de la Commission. Elle en est d’ailleurs un des principaux acteurs.

Du fait des héritages historiques radicalement différents des pays de l’Ouest et de l’Est européen, les processus d’européanisation ne peuvent y prendre le même visage. À l’Est, on peut distinguer deux phases où les processus d’européanisation se mettent en place. La première phase est celle des réformes correctives, qui constitue une réaction à l’organisation du système d’enseignement sous le régime communiste. Les pays de l’Est étaient à la fin des années 1980 des pays développés en termes de niveau d’éducation (scolarité obligatoire, niveau d’études, égalité entre filles et garçons…). Mais, malgré les nuances qui n’ont pas manqué d’exister entre les pays du bloc soviétique (le système particulièrement libéral des pays baltes par exemple), les caractéristiques fondamentales de leur système d’enseignement se résumaient surtout dans une centralisation administrative extrême, une uniformité des programmes et un contrôle idéologique quasi total de Moscou. Les pays de l’Est européen ont du gérer un passé récent radicalement différent de celui de leurs partenaires de l’Ouest. Les objectifs des réformes menées à l’Est dans le début des années 1990 sont donc d’abord la « désidéologisation, la décentralisation, et la libéralisation » (Zelwis). L’européanisation ne peut donc être qu’un moment de la transformation, du fait des changements considérables et relativement brusques à accomplir par des États encore marqués par l’époque communiste.

Lors de la deuxième phase, celle des réformes structurelles, les forces de changement dans le domaine éducatif se combinent, s’équilibrent et se réfèrent à celles qui émergent dans les systèmes économiques, politiques et administratifs de ces pays. C’est dans cette phase que le processus d’européanisation se subsitue aux autres forces de changement, internes, mais aussi liées à l’internationalisation générale des économies, des politiques, et donc aussi des systèmes d’enseignement. L’Union européenne s’est rendue particulièrement présente dans ce processus de changement via ses programmes de mobilité étudiante, tel que TEMPUS ou PHARE. Ces programmes ont permis au personnel universitaire des pays de l’Est de se familiariser avec les tendances récentes de l’enseignement supérieur de l’Ouest. Les sommes investies par la Commission ont aussi eu pour contrepartie la mise en place dans les universités d’une formation manageriale de la pédagogie et de standards plus conformes à l’économie de marché. D’autre part, les pays de l’Est européen sont pour la plupart membres du Processus de Bologne depuis la fin des années 1990, c’est-à-dire déjà engagés dans une harmonisation des cursus et des programmes et dans une inscription dans un cadre largement européen de l’enseignement et de la recherche.

Est et Ouest : des facteurs qui entravent le processus d’européanisation

Il paraît qu’en comparant des pays différents confrontés au même phénomène externe, avec le même cadre théorique et disposant des mêmes outils politiques, on observe des mises en œuvre différentes, des impacts différents, et des degrés d’acceptation différents. Cette remarque oblige à l’humilité quand il s’agit d’observer l’européanisation de pays aux traditions si dissemblables, dans un domaine qu’ils considèrent comme relevant de leur stricte prérogative. Il est pourtant possible de comprendre les facteurs généraux susceptibles d’entraver le processus d’européanisation en reprenant la distinction faite précedemment entre pays de l’Est et pays de l’Ouest.

À l’Ouest, plusieurs facteurs vont à l’encontre du processus d’européanisation. Les résistances sociales et/ou académiques sont virulentes et d’une relativement grande ampleur. Les mobilisations de chercheurs et d’étudiants prennent plusieurs formes : des manifestations de rue jusqu’aux articles militants publiés dans les grands quotidiens en passant par la mise en place de pétitions destinées à dépasser le cercle assez restreint de la communauté universitaire. Ils dénoncent la « marchandisation » de l’enseignementent et redoutent la remise en cause d’un service public qui signifierait l’introduction d’inégalités entre les chercheurs et entre les étudiants. D’autre part, la critique vient aussi de certains professeurs, qui peuvent faire cause commune avec les chercheurs, notamment parce qu’ils craignent l’introduction à l’université d’autres critères que les critères académiques (des critères marchands notamment) et donc la remise en cause de leur statut central au sein du système d’enseignement supérieur.

Ces résistances au processus d’européanisation tel qu’il se met en place sont les plus spectaculaires, mais certainement pas les seules. La force des structures formelles des systèmes d’enseignement supérieur entrave aussi le changement, selon le phénomène connu du path dependency (Musselin). Il faut pour cela comprendre la spécificité de l’organisation des universités ouest-européennes. L’enseignement étant une « loosely coupled activity », il n’y a que peu d’interactions entre les différents acteurs, et l’information peine à être relayée entre les services universitaires (présidence, administration, instances délibératives). Selon Musselin, une politique, une pratique, fut-elle décidée au plus haut niveau hiérarchique de l’organisation universitaire, ne se diffusent pas dans ces conditions.

Pour des raisons identiques à celles précédemment énoncées, les obstacles et résistances au processus d’européanisation ne sont pas de même nature à l’Est. En effet, on ne trouve d’abord pas à l’Est des structures formelles préexistantes solides et pérennes, puisque les pays nouveaux adhérents se trouvent depuis les années 1990 dans une logique de rupture avec le communisme. D’autre part, leur héritage historique fait en sorte qu’ils n’ont pas le même rapport avec les logiques de l’économie de marché qu’à l’Ouest. Les réformes de l’enseignement supérieur initiées dans le cadre du processus d’européanisation rencontrent donc des hostilités propres aux pays de l’Est. Parmi les personnels universitaires, l’attachement aux modes de pensée traditionnels provoque le rejet des nouveaux modes de gouvernance ou de l’introduction de standards de qualité dont les professeurs ne sont plus les seuls maîtres. De même, si la notion de libéralisation provoquait, pour des raisons historiques évidentes, l’enthousiasme général dans les années 1990, la « marchandisation » de l’enseignement provoque aujourd’hui, comme à l’Ouest, de plus en plus de méfiance. Enfin, l’impression d’un modèle occidental imposé de force braque une partie de la population qui n’est pas prête à renoncer aux spécificités de leur système national.

Les réformes se butent aussi à la difficile modernisation de certaines sociétés des pays de l’Est. Si cela est moins vrai pour des pays tels que la République tchèque ou la Slovénie, des pays comme la Roumanie souffrent d’une industrie peu développée, d’une population qui reste majoritairement rurale, et d’une classe moyenne numériquement peu signifiante. Or, comment mener une réforme efficace de l’enseignement supérieur sans coordination avec les autres secteurs de la société ?

Des changements palpables mais encore difficiles à évaluer

Il est admis qu’en matière éducative, les effets réels d’une politique sont rarement les effets escomptés. Les effets non voulus, voire contraires aux objectifs des réformes liées au processus d’européanisation, sont nombreux.

L’introduction des logiques marchandes au sein des systèmes d’enseignement supérieur a amené les pays de l’Est européen à réduire drastiquement et brutalement les financements publics des universités. S’en sont suivis des baisses dans la qualité de l’enseignement (liées à la dégradation du matériel et à celle des conditions de vie et de travail des professeurs), ainsi qu’une hausse des inégalités d’accès et de la sélection informelle. Pourtant, certains effets vont dans le sens d’une plus grande convergence entre Est et Ouest : vers une plus grande autonomie des universités, une plus grande mobilité, des modes de gestion plus proches de ceux du secteur privé ou la prise en compte de standards de qualité européens par exemple.

Les réformes de l’enseignement supérieur sont allées bon train dans les pays de l’Ouest, et souvent avec grand bruit. Là aussi, les maîtres mots sont l’autonomie, le rapprochement avec les entreprises, la diversification des financements, et l’harmonisation des qualifications. Pourtant, l’européanisation des systèmes d’enseignement supérieur est peut-être moins évidente qu’il n’y paraît. Selon Musselin, bien que les contenus des réformes étaient les mêmes, bien que des changements réels ont été introduit dans les différents systèmes d’enseignement supérieur, la convergence entre ces différents systèmes est moins grande qu’avant. Le contournement des réformes, rendu possible par la force des structures formelles, penche plus dans le sens d’un renforcement des tendances nationales que dans le sens d’un espace européen harmonisé de l’enseignement supérieur.

Le processus d’européanisation de l’enseignement supérieur est donc un réseau inextricable de prises de décision multiniveaux, qui font pression de manière plus ou moins contraignante ou diffuse sur des systèmes d’enseignement d’une extrême hétérogénéité, pour avoir des changements palpables, mais difficilement imputables avec précision à un processus, et dont on ne peut pas encore prévoir la portée. Les systèmes d’enseignement supérieur vont-ils vers moins de convergence ? Vers un espace européen harmonisé ? Il est encore difficile de le dire.

Pour aller plus loin :

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Sur Nouvelle Europe
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Mobilité des “cerveaux” et citoyenneté européenne : des facteurs d’intégration pour l’UE
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Vers un Espace européen d'enseignement supérieur
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Aux origines du processus de Bologne : la déclaration de la Sorbonne
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Pour un espace européen de la recherche
   
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A lire
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Revue sur le programme de gestion de l'Enseignement supérieur, Elsa Hackle "L'intrusion et l'expansion des politiques de la Communauté dans al’enseignement supérieur", 2002
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Revue sur le programme de gestion de l'Enseignement supérieur, Joseph Rosenberg "La transformation des universités en République tchèque : exemple de l'université de Bohème occidentale de Pilsen", 2002
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Revue sur le programme de gestion de l'Enseignement supérieur, Kostas Laudas, "Construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur : les grandes orientations et les réseaux", 2006
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Racké Cornelia, The Bologna Process and the UE : neither within nor wirhout; 2006
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Rudder Helmut, On the europeanisation of higher education, 2001
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Musselin Christine, The side effects of the Bologna Process on national institutional settings : the case of France, 2008
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Gornitzka Ase, Networking administration in areas of national sensitivity : the commission and european higher education, 2007
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Gornitzka Ase, The open method of coordination as practice - a watershed in european education policy?
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Bache Ian, Europeanisation towards a Core Curriculum in European Studies?, 2004
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Kehm, Reforming university governance, 2006
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Eleoussa Polyzoi, « Forces affecting the implementation of educational change in the Czech Republic », in Eleoussa Polyzoi, Michael Fullan, Change Forces in Post-Communist Eastern Europe, 2001
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Cesar Bîrzea, « Reforming the Romanian system of education », in Eleoussa Polyzoi, Michael Fullan, Change Forces in Post-Communist Eastern Europe, 2003
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Tamas Kozma, « Understanding education in Europe-East Frames of interpretation and comparison », in International Journal of educational development, 2004
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Ivan Ivic, « L’éducation dans les pays de l’est et du sud-est de l’Europe », in Pensées, 2001
Source photo : Collegium Maius par Magro kr sur flickr

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