Que devient la Charte européenne de l’énergie ?

Par Mirabela Lupaescu | 4 octobre 2008

Pour citer cet article : Mirabela Lupaescu, “Que devient la Charte européenne de l’énergie ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Samedi 4 octobre 2008, http://www.nouvelle-europe.eu/node/508, consulté le 23 octobre 2018

logo_public.jpgarticle.pngSignée en 1991 alors qu’Eltsine croyait encore au rêve gorbatchévien de « Maison commune de l’Europe », la Charte européenne de l’énergie avait pour objectif d’établir un cadre juridique stable de coopération énergétique entre l’UE et l'ancien espace soviétique. Étonnament, la Russie ne fait toujours pas partie de cet accord. Pour quelles raisons refuse-t-elle toujours la ratification de la Charte ? L’Europe parviendra-t-elle à construire un véritable dialogue énergétique avec la Russie ?

article.pnglogo_public.jpgSignée en 1991 alors qu’Eltsine croyait encore au rêve gorbatchévien de « Maison commune de l’Europe », la Charte européenne de l’énergie avait pour objectif d’établir un cadre juridique stable de coopération énergétique entre l’UE et l'ancien espace soviétique. Étonnement, la Russie ne fait toujours pas partie de cet accord.  Pour quelles raisons la Russie refuse-t-elle toujours la ratification de la Charte ? L’Europe parviendra-t-elle à construire un véritable dialogue énergétique avec la Russie ?

Une Charte énergétique dans la « Maison de l’Europe » 

En juin 1990, au lendemain de la Chute du Mur de Berlin et en pleine transformation de l’Union soviétique, le Premier ministre des Pays-Bas de l’époque, Rudolf Lubbers, suggère d’instaurer une coopération dans le secteur de l’énergie avec les pays d’Europe de l’Est et de l’ancienne Union soviétique dans la perspective d’améliorer la sécurité d’approvisionnement de la Communauté.

Stratégiquement, ce projet était ancré dans les réalités du moment. La toute jeune Fédération de Russie avait effectivement hérité d’immenses gisements de pétrole et gaz et le projet de la Charte offrait la possiblité de "dépasser les divergences économiques précédentes". De l’autre côté, la Russie ne détenait plus le contrôle de l’acheminement de ses hydrocarbures qui se trouvaient désormais sur les territoires ukrainien et biélorusse. D’ailleurs cette configuration rend, aujourd’hui encore, la Russie tributaire de ses anciennes républiques !  

Un autre avantage d’une telle coopération pour la CEE de l’époque était la possibilité d’affranchir l’Europe de la dépendance du pétrole en provenance de l’OPEP et d’éviter une nouvelle crise pétrolière semblable à celle des années 1970. Invitée par le Conseil d’étudier les meilleures possibilités de mettre en place une telle coopération, la Commission européenne propose l’idée d’une Charte européenne de l’énergie. Les négociations sur le texte sont engagées dès juillet 1991. Un accord est conclu en décembre de la même année à La Haye et signé par tous les pays d’Europe mais également par la Fédération de Russie, ainsi que le Japon, l’Australie, les États-unis et le Canada. 

Afin de donner une valeur juridique contraignante à l’accord le 17 décembre 1994, tous les États signataires de l’accord, sauf les États-Unis et le Canada, ont signé le Traité sur la Charte de l’énergie et le protocole sur l’efficacité énergétique et les aspects environnementaux connexes.  En avril 1998, la Charte de l’énergie et le Protocole entre en vigueur ayant été ratifiées par 30 des États signataires. Aujourd’hui la Charte compte cinquante trois États membres dont la Communauté européenne et, avant 2007, Euratom. Seuls la Biélorussie, la Russie, la Norvège et l’Islande ont refusé de ratifier ce traité. 

Les principales dispositions du Traité concernent la protection des investissements, l’application des règles de l’OMC pour le commerce des matières et produits énergétiques, en d’autres termes la libéralisation des prix, l’interdiction d’interrompre ou d’interdire le flux de matières premières ou de transit en cas de litige, ainsi que des procédures très rigoureuses de règlement de conflits entre États membres. 

Des clauses « inacceptables » pour la Russie de Poutine 

Bien qu’elle ait signé le Traité sur la Charte dès 1994, la Russie n’a jamais voulu ratifier l’accord, ce qui a empêché la réalisation de l’objectif initial de celui-ci, à savoir réguler la commercialisation des énergies entre les pays européens et l’ex-URSS. Car la Russie fournit 21% du pétrole et 41% du gaz européen. Mais les clauses du Traité, surtout en matière de transit de libéralisation et d’investissements, sont contraires à l’empire « gazpromien » mis en place par Vladimir Poutine depuis sa venue au pouvoir en 1999. 

Le principal contentieux entre les Européens et les Russes ont été les clauses de libéralisation des prix de l’énergie russe ou de la libéralisation du marché de l’énergie et le découplage entre les fonctions de production et de transport.  En effet, Gazprom vend le gaz à la consommation interne à un prix considérablement inférieur à celui du marché mondial. L’Union européenne considère que ces prix bas favorisent les industries russes à l’export et créent ainsi une concurrence déloyale. Dans le cadre des négociations russes pour adhérer à l’OMC, cette question a empêché l’adhésion de la Russie jusqu’à présent. 

Mais les prix de commercialisation du pétrole et du gaz russe sont différents aussi à l’exportation. Comme pendant l’empire soviétique, la Russie pratique des prix différents à l’exportation. Ainsi, le prix de vente pour les pays de l’ex-URSS est de 3 à 4 fois inférieurs  au prix mondial. En contrepartie, des pays comme la Biélorussie ou l’Ukraine permettent le passage des hydrocarbures à destination de l’Europe sur son territoire. Ces accords sont pourtant contraires aux règles commerciales de l’OMC. 

Le Traité sur la Charte européenne de l’énergie a ainsi été rejeté par les autorités russes à des multiples reprises. Car, d’un côté cela remettrait en question le monopole de Gazprom sur le marché intérieur et, de l’autre côté, cela amoindrirait considérablement les leviers de la Russie sur ses anciennes républiques. Pour les autorités russes, « ce texte avait été élaboré en prenant en compte uniquement les intérêts des pays consommateurs et non ceux des pays producteurs ». 

Le « dialogue énergétique » - maigre substitut du Traité

L’Union européenne est le plus important investisseur étranger de la Russie et son premier partenaire commercial vers lequel elle déverse 50% de ses exportations énergétiques. N’ayant pas encore l’infrastructure nécessaire pour exporter ses hydrocarbures vers le marché asiatique, la Russie est dépendante de l’Union européenne pour assurer l’entrée des devises dans le pays (le secteur énergétique représente 20% du PIB russe).  

La rencontre entre les intérêts européens d’augmenter leurs importations d’hydrocarbures et le besoin russe d’accroître ses entrées en devises et en nouvelles technologies a fait naître le 30 octobre 2000 au Sommet de Paris le « dialogue énergétique ».  Le partenariat est censé « fournir l’opportunité d’aborder les questions d’intérêt commun concernant le secteur, y compris l’introduction de la coopération  sur l’efficacité énergétique, la rationalisation des infrastructures de production et de transport, les possibilités d’investissements européens et les relations entre les pays producteurs et consommateurs. La ratification prévue du Traité sur la Charte de l’énergie par la Russie et l’amélioration du climat d’investissement seront des aspects importants dans ce contexte ».   

En d’autres termes, la forte interdépendance entre la Russie - pays fournisseurs d’énergie et l’Union européenne – consommatrice d’énergie ont motivé la création d’un cadre de dialogue sur les sujets de la Charte de l’énergie : investissements, transport, efficacité énergétique et coopération technique sans qu’il y ait de clause contraignante en ce sens.  

Pour l’amélioration du dialogue entre les deux parties, deux interlocuteurs uniques ont été désignés de chaque côté : Victor Khristenko pour les Russes et François Lamoureux, puis Andris Piebalgs pour les Européens. Le dialogue énergétique entre la Russie et l’UE se déroule autour des trois thèmes, débattus au sein de groupes thématiques : efficacité énergétique, stratégies énergétiques et prévisions et marchés énergétiques. Un Centre technologique a été créé à Saint Petersbourg pour favoriser la coopération des chercheurs russes et européens dans le secteur. 

Huis ans après sa mise en place, le dialogue énergétique a permis le dialogue sur un certain nombre de problèmes, mais sans forcément apporter de solutions pratiques sur la sécurité de l’approvisionnement, notamment dans un contexte de volatilité du marché du pétrole. Des officiels russes et européens ont ainsi avancé l’idée d’un nouveau traité qui établisse des règles claires d’approvisionnement, compétition, coopération technologique et liberté de circulation.  

Un traité énergétique  UE – Russie possible ? 

Pour faire progresser le dialogue énergétique il est nécessaire de combler le manque de confiance entre les parties par des règles claires inscrites dans un traité. Le renouvellement du partenariat stratégique entre l’UE et la Russie qui est arrivé à expiration en 2007 paraît être l’opportunité idéale pour mettre les bases d’un accord sur l’énergie.  

Le 26 – 27 juin 2008, les négociations entre les 27 et la Russie ont été lancées à Khanti-Mansiik, en Sibérie, cité de 60 000 habitants au cœur de l’industrie pétrolière russe. Le choix du site marque l’importance des questions énergétiques dans le nouveau partenariat stratégique.  Les négociations à proprement parler ont débuté le 4 juillet à Bruxelles, mais la crise géorgienne a suspendu les pourparlers jusqu’à ce que la Russie ait retiré ses troupes sur les positions antérieures au conflit.  

Après la visite à Moscou le 8 septembre, du Président français et du Président de la Commission européenne, les négociations sont censées reprendre début octobre. La Présidence française s’y sent particulièrement attachée car elle voulait éventuellement parvenir à un accord avant la fin décembre. L’objectif sera dur à atteindre après la crise géorgienne. 

Cependant, Nicolas Sarkozy souhaite pousser plus loin l’accord entre la Russie et l’Europe et selon son discours à l’ouverture de l’Assemblée générale des Nations unies le 23 septembre à New York de créer « un espace économique commun » entre les deux entités. « L'espace économique commun va au-delà du partenariat stratégique tel que nous l'évoquions jusqu'à présent, mais il reste en-deçà d'un marché commun », d’après Nicolas Sarkozy et les actuelles tensions au Caucase ne semblent pas être perçues comme un empêchement du côté du Président français : « C'est parce qu'elle veut la paix que l'Europe dit à la Russie qu'elle veut avoir avec elle des liens de solidarité, (...) un avenir partagé » et qu'elle souhaite « être son partenaire ». 

Au-delà du langage, il reste à voir la volonté russe de s’investir dans un éventuel traité contraignant ou dans une coopération économique renforcée. D’après les experts, les Européens et les Russes ont des attentes différentes quant au type d’accord à être conclu. Les Européens veulent un texte exhaustif avec des obligations contraignantes, tandis que les Russes veulent un document de principe général qui montre une vraie « égalité » entre les deux partenaires. Reste à voir si d’ici la fin de l’année, la Présidence française du Conseil européen avancera sur ce dossier.

 

Pour aller plus loin :

 

site20x20.png Sur Internet
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Le Secrétariat du Traité sur la Charte européenne de l'énergie
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Le dialogue énergétique Union européenne - Russie
   
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 A lire
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 The EU - Russia energy dialogue, Charles Grant, Katinka Barysch, briefieng note Centre for European Reform
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 The EU and Russia : from principle to pragmatism ?, Katink Barisch, policy brief Centre for European Reform
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 The EU's new Russia policy starts at home, Katinka Barisch, policy brief Centre for European Reform
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 EU - Russia energy relations : the need for active engagement, Andrew Monaghan, Lucia Montanaro-Jankovski, Issue paper European Policy Centre
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