Méconnaissance ou ambiguté entretenue volontairement, les inexactitudes voire les erreurs grossières circulant sur les politiques communautaires et le fonctionnement institutionnel de l'Union européenne sont nombreuses... Sont ici repertoriées et démontées trois idées reçues régulièrement entendues sur l'Europe, une Europe qui ne serait pas démocratique, ruinée par l'élargissement à l'Est et que libérale.
Le déficit démocratique
Idée reçue n°1 : "« Bruxelles » n’est pas responsable politiquement et pourtant décide et impose sa législation à l’échelon national sans accord ou discussion par les opinions publiques nationales."
Derrière cette critique mettant en cause la légitimité de la législation européenne se trouvent deux éléments bien différents : est mis en cause d’une part le fonctionnement institutionnel de l’Union et d’autre part est posée la question de l’appropriation de ce fonctionnement par les opinions publiques européennes.
Les institutions européennes qui votent et mettent en œuvre la législation européenne sont-elles démocratiques ?
Les deux organes législatifs de l’Union, le Conseil des ministres et le Parlement européen, sont deux institutions élues, directement ou indirectement, par les électeurs des 27 États membres : les ministres participant au Conseil de l’Union appartiennent à des gouvernements responsables devant des chambres élues directement et les 785 députés européens sont élus au suffrage universel direct depuis 1979 tous les cinq ans. Quant à la Commission européenne, elle est élue de manière indirecte : ses 27 membres sont choisis par les autorités politiques des États membres puis auditionnés et approuvés par le Parlement européen.
Néanmoins, notons que les enjeux européens ne sont majoritairement pas décisifs pour les électeurs lors des élections législatives et la participation aux élections européennes est particulièrement faible (élections de juin 2004 : 44% dans l’UE-25, 43% en France, le taux de participation le plus faible étant en Slovaquie avec moins de 17%) et depuis 1979, le taux de participation s’affaiblit chaque fois davantage (à l’exception des élections de 1994). Sans négliger ces derniers éléments, on ne peut néanmoins nier le caractère démocratique des institutions communautaires chargées d’élaborer, voter et exécuter la législation européenne.
Tant la faible participation aux élections européennes que la relative, selon les États, importance des enjeux européens dans le choix des électeurs lors des élections nationales mettent en évidence l’élément qui donne le plus du grain à moudre aux partisans de la thèse d’une Union européenne a-responsable politiquement et sans légitimité démocratique : la quasi absence de vie publique européenne. Les institutions démocratiques sont bien là mais il leur manque un espace public européen au sein duquel des options sont débattues, des enjeux définis et choisis.
Des propositions - notamment faites par ceux qui forment un embryon d’espace public européen, les think tanks, les journalistes couvrant l’actualité communautaire, les associations de représentation et de lobbying auprès de l’Union, etc - pour remédier à ce manque ont été faites :
lier le choix du président de la Commission aux élections européennes, les partis politiques mettant en avant un candidat de leur couleur ;
- élire une partie des députés européens (20% par exemple) sur des listes pan-nationales ;
- améliorer nettement l’organisation des partis politiques européens, avec des militants européens.
Au-delà de la stricte réalité institutionnelle, l’impression de déficit démocratique pourrait perdurer, malgré le travail d’explications du fonctionnement institutionnel de l’UE, si une vie publique débattant des enjeux européens n’émergeait pas davantage. « Nous ne coalisons pas des États, nous unissons des hommes » a écrit Jean Monnet ; il se pourrait que le travail pour unir des hommes, et voir apparaître un véritable espace public européen différent d’une stricte association d’États souverains, reste encore en partie à accomplir.
Le coût de l’élargissement
Idée reçue n° 2 : "Le dernier élargissement de l’Union coûte trop cher aux anciens États membres" / "Les nouveaux Etats membres ne sont rentrés dans l'UE que pour recevoir des subventions de la part des autres Etats membres".
Au sein du cadre budgétaire 2000-2006, plus de 33 milliards d’euros (en crédits d’engagement) ont été prévus pour les années 2004-2006 pour le financement du cinquième élargissement de l’Union – c’est ainsi que l’on désigne habituellement l’adhésion des 12 derniers États membres qui s’est déroulée en deux étapes, 1er mai 2004 et 1er janvier 2007. Strictement réservée aux nouveaux États membres, cette somme doit les aider à réaliser cinq tâches :
- développement de la politique régionale et agricole,
amélioration des infrastructures de transport,
- lutte pour la sécurité nucléaire,
- adaptation de l’administration publique,
- protection des frontières.
Les nouveaux États membres contribuant eux-mêmes bien évidement au budget communautaire, l’apport net du budget européen pour ces États est de 10,5 milliards d’euros pour 2004-2006 (le budget total du cadre budgétaire 2000-2006 s’élevant à un peu plus de 90 milliards d’euros par année).
Par ailleurs, les nouveaux États membres bénéficient des fonds prévus pour tous les États concernant les domaines de la recherche, la culture et l’éducation, fonds qui s’élèvent à 540 millions d’euros (Source : Viprey, Christophe ; Roland Moquet, Revue Elargissement, MINEFI - DREE/TRESOR : n°36, janvier 2003).
Les nouveaux États membres bénéficient des fonds structurels comme des fonds destinés à l’agriculture. Néanmoins les conditions d’attribution de ces fonds dans les 12 États ne sont pas les mêmes que dans l’UE-15 : des périodes transitoires plafonnant les aides ont été décidées en raison des capacités réduites d’absorption des aides. En effet, dans aucun État membre la totalité des fonds structurels n’est dépensée (problèmes de cofinancement, d’appels d’offres,…), cette période transitoire servant à aider les nouveaux États membres à utiliser au mieux les fonds structurels (système de jumelages avec des anciens États membres mis en place avant et après l’adhésion).
Concernant les fonds de la Politique agricole commune, les agriculteurs des 12 derniers États membres perçoivent des aides directes (découplage entre les aides et la production agricole) dont le montant augmente progressivement pour atteindre celui du reste de l’Union (25% du montant en 2004 à 100% en 2013 pour les 10 États entrés en 2004, de 2007 à 2016 pour la Roumanie et la Bulgarie).
Le cinquième élargissement est le plus important en terme de quantité de nouveaux États ayant adhérés. Pourtant, en terme de population et de superficie, cet élargissement est comparable aux précédents (les 10 États ayant adhérés en 2004 représentent 15% de la population et 19% de la superficie de l’UE à 25). Du point de vue du fonctionnement institutionnel, cette arrivée de 12 nouveaux États change fortement les règles du jeu à 15, mais économiquement, la Communauté européenne a déjà été amenée à gérer pareille arrivée. Dans ce cas-ci, l’élargissement a été largement anticipé : les États candidats recevaient les aides financières de la Communauté européenne avant leur adhésion et des mécanismes transitoires les accompagnent sur une longue période après l’élargissement, qui n’a donc pas d’un coup pesé lourdement sur le budget européen.
Toutefois, deux données modifient la digestion économique de ces 12 nouveaux États membres au sein de l’Union par rapport aux précédents élargissements, qui tous ont profondément marqué l’évolution de la construction européenne :
les disparités économiques entre les États membres ont notablement augmenté : seuls trois États, la Slovénie, la République tchèque et la Hongrie, ont une moyenne en terme de richesse par habitant supérieure à la moitié de la moyenne de l’UE-15 en 2002 (en parité de pouvoir d’achat). A titre de comparaison, la Grèce, l’Espagne et le Portugal avaient une moyenne de richesses par habitant représentant 60% de la moyenne de la CEE en 1986.
- l’UE de 2004 n’est plus la CEE des années 1980 : les exigences économiques pour rentrer dans cet ensemble qui entre temps a largement approfondi son intégration économique sont donc devenues nettement plus élevées.
Des économies dans un état nettement différent que celles de l’UE-15 (d’autant plus que 10 des 12 États membres sont passés en quelques années (voire moins) d’une économie planifiée à une économie de marché) et une communauté européenne qui a sensiblement renforcé ses instruments d’intégration économique entre le début des années 1990 et le cinquième élargissement : cet élargissement est, entre autres pour ces raisons, différent des précédents, ce qui explique probablement l’impression qu’on pourrait avoir d’un élargissement particulièrement dispendieux.
L’Europe sociale : parent pauvre de la construction européenne ?
Idée reçue n° 3 : "La construction européenne, telle qu’elle a été pensée et s’est élaborée, ne laisse pas ou de peu de place à une Europe sociale"
La construction européenne, reposant entre autres sur les quatre libertés de circulation inscrites dans le traité de Rome (circulation des marchandises, personnes, capitaux, services), s’est constituée, on le sait, autour de l’élaboration d’un marché unique ; sa législation est donc principalement économique.
La législation communautaire n’élude pas totalement les politiques sociales, mais les politiques sociales et de santé relevant des États membres, seuls des aspects annexes sont concernés par la législation communautaire. L’essentiel des politiques sociales relève du niveau national et sur les questions sur lesquelles les traités laissent une place à une action au niveau européen, la législation communautaire ne peut au mieux aller au-delà de « prescriptions minimales », qui laissent aux États une importante marge de manœuvre (la directive sur le temps de travail fixe ainsi la limite à 48h/semaine, tout en laissant la possibilité d’accords individuels entre entreprises et salariés pour dépasser ce seuil).
Les États membres, du moins certains, ne souhaitent nullement que l’Union européenne s’occupe plus de politique sociale qu’elle n’est autorisée à le faire actuellement par les traités. Pour expliquer leur position, les États mettent en avant le nécessaire respect des diversités nationales, construites selon des contextes historiques précis ; les avantages sociaux et/ou fiscaux avec lesquels il arrive aux États membres de jouer les uns vis-à-vis des autres ne doivent cependant pas être négligés.
Est régulièrement mise en avant, comme contrepoids aux législations communautaires dites dé-régulatrices, l’existence d’un ‘modèle social européen’, comme référence pour les systèmes sociaux des États membres. En Europe, le progrès social a, après-guerre, accompagné la croissance économique ; la dimension sociale ne doit pas être exclue ou réduite par rapport à la dimension économique et ces deux dimensions ne s’opposent l’une à l’autre. Un équilibre entre dimensions sociale et économique doit être maintenu car il est la richesse de l’Europe par rapport aux Etats-Unis, disent les défenseurs du modèle social européen.
En comparaison des politiques économiques fortement intégrées au niveau européen, telle la concurrence qui est l’une des compétences exclusives de la Communauté, il est certain que la part de législation européenne traitant des affaires sociales semble bien peu importante. La législation sociale communautaire n’est cependant pas inexistante et porte entre autres sur l’égalité des sexes, la lutte contre la discrimination, la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs, l’amélioration des conditions de travail (temps partiel, travailleurs intérimaire, durée du temps de travail,…). La Charte des droits fondamentaux, rendue contraignante par le traité de Lisbonne (à l’exception du Royaume-Uni et sans doute de la Pologne) s’inscrit également dans ce sens.
Pour aller plus loin :
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Sur Nouvelle Europe |
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Le Parlement européen |
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Le Conseil de l'Union européenne |
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Libre circulation : les principes |
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Sur Internet |
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Les enjeux de l'élargissement , par la Documentation française |
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Le modèle social européen ou la création d'une identité sociale européenne, une étude de la fondation Robert Schuman d'octobre 2005. |
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A lire |
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Ferenczi, Thomas, Pourquoi l'Europe ?, Bruxelles, André Versailles éditeur, 2008 |