La Méthode Ouverte de Coordination : atout ou leurre ?

Par Sara Pini | 10 mars 2008

Pour citer cet article : Sara Pini, “La Méthode Ouverte de Coordination : atout ou leurre ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 10 mars 2008, http://www.nouvelle-europe.eu/node/436, consulté le 14 août 2022
analyse.pngeurope_flags.jpgLa déclaration de Lisbonne du 24 mars 2000 instaure une nouvelle méthode d’intégration, suscitant beaucoup d’espoir au niveau européen et national. Ce nouveau dispositif révèle toutefois rapidement ses limites, que l’adhésion d’Etats avec des situations socio-économiques profondément différentes de celles des Quinze mettra encore davantage en évidence. Quels sont donc les atouts et les faiblesses de la MOC et dans quelles conditions pourra-t-elle aider l’Europe à progresser sur le chemin d’une plus grande intégration ?

analyse.pngeurope_flags.jpgLa déclaration de Lisbonne du 24 mars 2000 instaure une nouvelle méthode d’intégration, dont les éléments avaient déjà commencé à émerger depuis quelques années, suscitant beaucoup d’espoir, aussi bien parmi les chercheurs que parmi les responsables politiques, au niveau européen et national. La méthode ouverte de coordination (MOC) est en effet considérée comme une nouvelle forme de gouvernance, voire un nouveau paradigme de l’intégration européenne, qui pourrait enfin dépasser la tension entre méthodes communautaire et intergouvernementale.

 

Ce nouveau dispositif révèle toutefois rapidement ses limites, que l’adhésion d’Etats avec des situations socio-économiques profondément différentes de celles des Quinze mettra encore davantage en évidence.

 

Quels sont donc les atouts et les faiblesses de la MOC et dans quelles conditions pourra-t-elle aider l’Europe à progresser sur le chemin d’une plus grande intégration, tout en l’équipant pour gagner sa place dans un espace mondialisé ?

La naissance d’une nouvelle méthode d’intégration

La Stratégie de Lisbonne est souvent perçue comme étant à l’origine de la méthode ouverte de coordination. En réalité, elle en constitue plutôt la formalisation, les éléments constitutifs de cette nouvelle méthode ayant commencé à être élaborés plus tôt.

Le Traité de Maastricht avait en effet inséré la coordination des politiques économiques parmi les objectifs de la Communauté

[1]

et avait instaurée une procédure pour encadrer cette coordination, avec l’élaboration de grandes orientations des politiques économiques (GOPE) de la part du Conseil et la mise en place d’un ensemble de mécanismes de surveillance multilatérale, transmission d’informations, suivi et évaluation. Le Conseil hérite notamment de la faculté d’adresser des recommandations aux Etats dont les politiques économiques ne sont pas conformes aux GOPE ou risquent de compromettre le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire

[2]

.

Par la suite, le Traité d’Amsterdam introduit les « lignes directrices pour l’emploi » (qui doivent être compatibles avec les GOPE), dont le respect de la part des Etats membres est régulièrement évalué par le Conseil

[3]

, et qui peuvent être accompagnées de mesures facilitant l’échange d’information et de bonnes pratiques, les analyses comparatives et les approches novatrices

[4]

, instruments applicables également à la politique sociale

[5]

.

Ces outils de coordination se développent aussi au-delà des Traités, dans le cadre des processus dits de Luxembourg (Stratégie européenne pour l’emploi, lancée en novembre 1997), Cardiff (réforme économique, juin 1998) et de Cologne (dialogue macro-économique avec les partenaires sociaux, dans le cadre du Pacte européen pour l’emploi, juin 1999).

Le Conseil européen de Lisbonne constitue toutefois une étape importante, non seulement parce qu’il explicite et clarifie cette nouvelle méthode, mais surtout parce qu’il l’insère dans le cadre d’une stratégie globale, encourageant ainsi une application généralisée et non plus sectorielle de la MOC. Politique économique, sociale, industrielle, de l’emploi, de recherche et de formation, et plus tard lutte contre l’exclusion et développement durable, toutes les dimensions de l’action gouvernementale peuvent faire l’objet de l’application de cette nouvelle stratégie de coordination.

Une alternative à la méthode communautaire ?

Le tournant du nouveau millénaire voit donc l’essor de cette nouvelle méthode d’intégration, qui emprunte beaucoup aux logiques des stratégies d’entreprise et cristallisant les espoirs de responsables politiques et chercheurs.

La MOC est en effet vue comme une alternative à la fois à la coopération intergouvernementale, basée sur le consensus et donc source de blocages, et à la méthode communautaire, qui est caractérisée par le monopole de l’initiative législative de la part de la Commission, le pouvoir de codécision du Parlement européen et le contrôle juridictionnel de la CJCE (Cour de justice des communautés européennes). Conçue dans le cadre restreint du marché commun, la méthode communautaire s’est ensuite étendue à un nombre croissant de domaines, se rapprochant de plus en plus du cœur de la souveraineté nationale. Tout en étant la marque de son succès, cet effet de spill-over (ou d’engrenage) de la méthode communautaire constitue en même temps sa faiblesse : les Etats membres, mais aussi les opinions publiques, s’opposent en effet à toute intrusion d’une autorité supranationale dans des domaines sensibles comme la politique étrangère ou la coopération judiciaire et policière. La MOC est donc vue comme un moyen de faire avancer l’intégration même dans ces domaines, sur des bases plus volontaires et en évitant les transferts de souveraineté.

La MOC ne constitue toutefois pas seulement une alternative à la méthode communautaire : elle peut aussi lui être complémentaire, en intégrant une dimension plus flexible dans des politiques soumises au droit communautaire ou en favorisant une convergence qui à terme pourrait constituer la base pour éditer des normes plus contraignantes.

Fritz Scharpf propose même de coupler l’élaboration de directives fixant un cadre contraignant pour l’ensemble de l’Union, avec des procédures plus souples, rentrant dans le cadre de la MOC, pour la mise en œuvre des différents éléments de ces directives pour des groupes plus ou moins homogènes d’Etats.

A la régulation par le droit, la MOC oppose la régulation par la cognition : elle se fonde en effet sur l’élaboration, au niveau européen, de lignes directrices à long terme et d’indicateurs qualitatifs et quantitatifs appropriés, traduit par les Etats membres en politiques nationales, dans le cadre de Plans d’action nationaux (PAN), qui font ensuite l’objet d’une évaluation multilatérale périodique. Le but est d’atteindre un certain dégré de convergence des politiques nationales non pas à travers la contrainte normative mais grâce à l’échange d’information et de bonnes pratiques, à la comparaison des performances (benchmarking) et à l’évaluation multilatérale (peer review).

Cet instrument, plus souple et flexible que la méthode communautaire, permet non seulement de respecter les souverainetés nationales (et donc le principe de subsidiarité), mais aussi de s’adapter aux spécificités politiques, économiques, sociales, géographiques et culturelles de chaque pays (d’autant plus marquées dans une Europe à 27) et de modifier plus facilement les orientations des politiques européennes afin de répondre à un environnement en mutation constante.

Les limites de la MOC

Cette méthode soulève toutefois aussi des questions : d’abord, la seule contrainte existante, à part l’obligation plus générale de coopération loyale qui découle de l’art. 10 CE, est celle du « name and shame », c'est-à-dire la pression résultant de la publicité faite aux résultats de chaque Etat dans la poursuite des objectifs communs et de la comparaison entre bons et mauvais élèves. Un gouvernement pourra ainsi être amené à respecter les recommandations du Conseil qui mettent en évidence ses carences par rapport aux autres Etats membres, afin de gagner l’estime des partenaires et éviter les reproches de son opinion publique. Il pourra même profiter de ce « levier » extérieur pour légitimer des réformes qu’il avait l'intention d'adopter mais qui n’avaient pas suffisamment de soutien au niveau interne. De plus, l’itération du processus et l’adoption de méthodes et indicateurs établis par les institutions européennes constituent en soi des contraintes procédurales qui peuvent finir par affecter la prise de décision au niveau national.

Ce mécanisme pourra toutefois déployer ses effets seulement tant qu’il ne se heurte pas à des intérêts nationaux consolidés. Le caractère contraignant d’une norme et la possibilité de rétablir la situation de départ après un illicite dépendent en effet de l’existence de mécanismes punitifs. Une convergence fondée exclusivement sur la bonne volonté des Etats membres ne saurait s’imposer comme un impératif, cela risquant ainsi de saper la crédibilité de la MOC.

En deuxième lieu, dans une logique de convergence par la connaissance, il est impératif que les lignes directrices et les objectifs fixés soit réalistes et cohérents entre eux, que les indicateurs et les critères d’évaluations établis soient pertinents et comparables et que la circulation des informations et les comparaisons se fassent sans entrave. Toute incohérence, toute contradiction, toute distorsion ou retard dans l’information peuvent donc priver la MOC de stabilité et de crédibilité.

Enfin, la MOC s’expose encore plus que la méthode communautaire aux critiques de déficit démocratique dont la construction européenne fait souvent l’objet. Non seulement le Parlement européen est écarté du processus, mais celui-ci échappe même aux Parlements nationaux, auxquels le Traité de Lisbonne réserve désormais le rôle de gardiens du principe de subsidiarité sur tous les actes normatifs européens, mais qui ne sont souvent pas informés de ce qui se passe en dehors du processus législatif ordinaire. Il est donc important que le contrôle parlementaire continue de s’exercer au niveau national, mais aussi que d’autres acteurs, sociaux et économiques, soient impliqués dans la mise en œuvres des politiques, ce qui nécessite une circulation fluide et transparente des informations.

Une logique de réseau pas assez aboutie

Dans le processus décisionnel mis en place par la MOC, le centre de gravité du triangle institutionnel européen est déplacé vers le Conseil européen, qui fixe les lignes directrices, et le Conseil, qui les traduit en recommandations. Le Conseil européen de Göteborg (15-16 juin 2001) a de plus chargé le Conseil de printemps du suivi et de la mise à jour de la stratégie de Lisbonne, sur la base des travaux du sommet tripartite

[6]

.

Commission, Parlement et Cour de Justice, qui jouent un rôle primordial dans la méthode communautaire, se trouvent marginalisés dans le cadre de cette méthode éminemment politique. Cela est toutefois moins vrai pour la Commission, qui a su s’approprier un rôle important, non seulement dans la collecte et la diffusion des informations et la coordination et la mise en réseau des politiques nationales, mais aussi dans la présentation des lignes directrices, la proposition d’indicateurs, le suivi et l’évaluation des politiques nationales.

La Commission intervient en effet à plusieurs niveaux dans le processus : c’est d’abord elle qui présente au Conseil européen le « paquet mise en œuvre » (contenant le rapport de mise en œuvre des GOPE, le projet de rapport conjoint sur l’emploi et le rapport d’application de la stratégie du marché intérieur), ainsi qu’un rapport indiquant les progrès nécessaires et les orientations principales, le rapport de Cardiff et le rapport sur les aides d’Etat, sur l’innovation et la politique d’entreprise. Ensuite, après que le Conseil européen de printemps, sur la base de ces rapports, a évalué les progrès réalisés et proposé les orientations politiques générales, la Commission présente un « paquet orientations », comprenant les GOPE et les lignes directrices pour l’emploi. Le Conseil européen de juin adopte ce paquet, tout comme les différentes formations du Conseil pour les parties de leur compétence. A la fin de l’année, la Commission évalue les informations transmises par les Etats membres sur la mise en œuvre des orientations, en jetant ainsi les bases pour le « paquet mise en œuvre » suivant.

C’est d’ailleurs la Commission qui prend l’initiative du lancement de la coopération avec les nouveaux Etats membres pour la préparation de leur participation à la MOC, en n’agissant pas comme une simple structure de coordination, mais comme un véritable organe moteur

[7]

. Profitant de l’avantage que lui confèrent son expertise par rapport à la technicité de la MOC, ses capacités administratives et le contrôle des structures institutionnelles de suivi

[8]

, elle ne se contente pas de synthétiser les memoranda nationaux dans ses rapports, mais avance de véritables recommandations, qui contiennent parfois des propositions de réforme concrètes.

En conséquence, on s’éloigne de la configuration en réseau et participative, incluant autorités communautaires, nationales et locales, partenaires sociaux et ONG, que la MOC était censée promouvoir, pour un système plus centralisé. Déjà faible dans l’Europe des Quinze, la participation des autorités locales et surtout des partenaires sociaux manque encore plus de visibilité et d’efficacité dans les nouveaux Etats membres

[9]

, plus à cause d’un manque d’expérience et de moyens de la part de ceux-ci que d’une volonté des autorités nationales de les exclure.

La concertation, le dialogue social, l’appropriation des processus de la MOC et de la mise en place et le suivi des politiques publiques de la part des partenaires sociaux souffrent en particulier de faiblesses structurelles, en ce qui concerne la légitimité des syndicats, l’institutionnalisation des organisations patronales, l’information, la consultation et la participation des salariés à l’organisation de l’entreprise et la responsabilité sociale de celle-ci.

L’apprentissage de la MOC dans la Nouvelle Europe

La participation des nouveaux Etats membres aux procédures de la MOC a été anticipée par la Commission bien avant 2004, avec la mise en place d’une phase de préparation et d’apprentissage dans les domaines des politiques de l’emploi (avec les Joint Assessment Papers of employment policies priorities, ou JAP), de l’inclusion sociale (Joint Inclusion Memorandum, JIM) et de la réforme des retraites.

Ceci était nécessaire à la fois pour aider les nouveaux Etats membres à comprendre les mécanismes qui régissent la MOC, mais aussi pour favoriser une convergence politique, cognitive et institutionnelle dans des domaines dans lesquels les différences étaient encore plus marquées dans le cadre de l’UE à 27.

Ainsi, en ce qui concerne l’emploi, la Commission a lancé une procédure de coopération et d’échange d’informations en 1999, qui a amené à la signature de JAPs de la part de la République Tchèque, la Slovénie, la Pologne et l’Estonie en 2000, suivies par Malte, la Hongrie, la Slovaquie, la Lituanie et Chypre en 2001, Roumanie et Bulgarie en 2002 en enfin la Lettonie en 2003, de sorte que les 27 puissent tous présenter leurs PANs de l’emploi en 2004. Censés constituer une analyse des défis et des problèmes auxquels les nouveaux membres faisaient face dans le domaine de l’emploi, ainsi que des politiques mises en œuvre ou envisagées dans le cadre des orientations européennes, les JAPs, tout comme les PAN des Quinze, reflétaient en réalité plutôt des réformes mises en oeuvre pour des raisons nationales et présentées à la sauce européenne.

Parallèlement, une série de groupes de travail était mise en place pour aider les nouveaux Etats, conformément aux recommandations du Conseil européen de Göteborg, à préparer leur participation à la coordination des politiques sociales : les JIMs ont ainsi pu être signés en 2003, et les PANs sociaux des nouveaux membres ont été présentés en 2005, un an seulement après leur adhésion.

Les limites de l’application de la MOC aux nouveaux membres

L’application aux pays de la Nouvelle Europe d’une méthode élaborée dans le cadre de l’Union à 15 pose la question de l’adaptation des objectifs aux conditions économiques, sociales et politiques des ces Etats.

En ce qui concerne les politiques de l’emploi, en particulier l’évaluation menée par la Commission à la suite de la présentation des JAPs des nouveaux Etats membres, ainsi que les séminaires sur l’état d’avancement des politiques de l’emploi et de leur cadre institutionnel et administratif, ont permis de mettre en évidence des spécificités socio-économiques beaucoup plus marquées qu’avant 2004, qui demandent à être prises en compte .

D’abord, l’accent mis sur les politiques actives du marché du travail dans le cadre de la Stratégie européenne pour l’emploi (qui en fait l’instrument privilégié d’adaptation de la main d’œuvre aux changements structurels), est moins pertinent dans des Etats qui ne connaissent pas le phénomène des « trappes à inactivité », typique des systèmes caractérisés par une rigidité du marché de l’emploi et une forte protection sociale. Le faible montant et la courte durée des allocations de chômage rendent inutiles des politiques destinées à favoriser le retour au travail et déplacent plutôt l’accent sur le besoin de mesures d’aide aux chômeurs.

Ensuite, les politiques européennes de l’emploi n’accordent pas suffisamment d’importance à des problèmes qui ont un poids plus important dans les économies de l’Est : l’exclusion des femmes, des minorités ethniques et des personnes handicapées, l’importance du travail informel, la faiblesse du taux d’activité, mais aussi des rémunérations, un taux de chômage de longue durée plus important et les lacunes dans le système de formation et de requalification des travailleurs.

Surtout, il manque dans les nouveaux membres, encore plus que chez les Quinze, une culture de l’évaluation des politiques publiques (ce qui rend plus difficile l’élaboration d’objectifs clairs et réalistes), ainsi qu’une véritable expérience de participation à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques au niveau des autorités locales.

Enfin, les politiques d’emploi et d’inclusion sociale sont plus étroitement imbriquées que dans les anciens Etats membres : en effet, seuls les rapports concernant la Slovénie, Chypre et Malte contiennent des recommandations spécifiques à l’inclusion sociale (formation, protection sociale, logements sociaux), qui ne concernent pas la faiblesse du taux d’emploi, l’importance du chômage de longue durée ou l’exclusion de certaines catégories de population du marché du travail.

Un nécessaire effort de clarification

Un autre problème est celui de la clarification de cette méthode. L’opacité de la base juridique de la MOC risque de compliquer l’apprentissage des règles, des méthodes et des instruments qui la caractérisent, notamment pour les nouveaux membres. Sa mise en place concrète varie en effet en fonction des domaines : plus accomplie dans le cadre des politiques d’emploi et sociales, moins complète en ce qui concerne les secteurs de la santé, de la recherche, de la formation ou de l’immigration. Son rapport avec les autres processus communautaires en œuvre dans les mêmes domaines n’est pas non plus très clair, ce qui cause des chevauchements stériles. Enfin, comme on l’a déjà analysé, son succès requiert la réalisation d’un certain nombre de conditions que son fondement juridique incertain ne permet pas d’assurer : la participation de tous les acteurs concernés, la transparence dans la circulation des informations, la cohérence et la crédibilité des objectifs et l’adaptabilité aux différentes conditions.

La Commission a essayé dès 2001 à plusieurs reprises de mieux définir la MOC, dans le but de la rendre plus efficace mais aussi de mieux la maîtriser ; elle a ainsi lancé différentes pistes de réflexion :

  • améliorer la cohérence et la complémentarité entre les différents volets de la MOC, tout en gardant leur spécificité ;
  • associer davantage le Parlement européen, les parlements nationaux, les partenaires sociaux et la société civile ;
  • développer le caractère flexible de la MOC, en tenant compte des spécificités nationales mais aussi du stade de développement de la coordination dans les différents domaines ;
  • accroître la transparence et la lisibilité du processus ;
  • privilégier le moyen terme, afin de permettre aux Etats de formuler des stratégies crédibles et stables, qui ne soient pas redéfinies de façon répétée ; ainsi, tout en gardant le cycle annuel, une révision approfondie des différentes stratégies a lieu seulement tous les trois ans ;
  • mettre l’accent sur la mise en œuvre plutôt que sur l’élaboration des stratégies ;
  • prendre en compte les processus communautaires existants et respecter l’équilibre institutionnel, afin de ne pas compromettre la poursuite des objectifs inscrits dans le traité et de ne pas empiéter sur le terrain de la méthode communautaire.

C’est dans cette direction que la MOC doit évoluer si elle veut être réellement efficace et remplir sa mission, qui est celle de faire avancer l’intégration européenne et de contribuer à la modernisation et à la croissance de l’Europe, non pas par la contrainte juridique, impossible à mettre en œuvre dans des domaines aussi sensibles et relevant de la souveraineté nationale, mais en poussant les Etats membres à imiter les bonnes performances les uns des autres, à échanger les expériences et à trouver ensemble une solution à des problèmes communs.

 


[1]

Art. 4 § 1 (119 dans la numérotation introduite par le Traité de Lisbonne).

[2]

Art. 99 (nouvel art.121).

[3]

Art 128 (nouvel art.148).

[4]

Art 129 (nouvel art.149), un des domaines auxquels le Traité de Lisbonne a étendu la procédure de codécision.

[5]

Art. 137 § 2 (art. 153 § 2).

[6]

Sommet qui se tient juste avant chaque Conseil de printemps et auquel participent des représentants de la troika, de la Commission et des partenaires sociaux.

[7]

La Commission même revendique d’ailleurs ce rôle de catalyseur.

[8]

Comité de l’emploi et comité de protection sociale, mis en place par la Commission même.

[9]

Avec peut-être l’exception de la Hongrie et de la Slovaquie.

 

Pour aller plus loin :

picto_1jpeg.jpg Sur Nouvelle Europe
picto_1jpeg.jpg La stratégie de Lisbonne ou comment dynamiser l'économie européenne
   
picto_1jpeg.jpg Sur Internet
picto_1jpeg.jpg La méthode ouverte de coordination européenne : "en attendant Godot"?
picto_1jpeg.jpg ScadPlus : Rationalisation des cycles annuels de coordination de la politique économique et de la politique de l'emploi
picto_1jpeg.jpg ScadPlus : Rationalisation de la coordination ouverte dans le domaine de la protection sociale
picto_1jpeg.jpg ScadPlus : Un nouveau cadre pour la coordination ouverte des politiques de protection sociale et d'inclusion sociale
   
picto_2jpeg.jpg A lire
picto_2jpeg.jpg
DE LA ROSA, Stéphane, "The Open Method of Coordination in the new Member States - the perspectives of its use as a tool of soft law", European Law Journal, Vol. 11, n°5, septembre 2005, p.618-640.