Les nouveaux Etats membres et l'euro

Par Sara Pini | 3 mars 2008

Pour citer cet article : Sara Pini, “Les nouveaux Etats membres et l'euro”, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 3 mars 2008, http://www.nouvelle-europe.eu/node/430, consulté le 13 août 2022
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frederic-allemand.jpgdamien-tresallet.jpgFrédéric Allemand et Damien Tresallet sont chargés de recherche à la Fondation pour l’innovation politique, où ils apportent respectivement leur expertise juridique et économique aux travaux du pôle Europe-international. Deux mois après l’entrée de Malte et Chypre dans la zone euro, ils reviennent pour nous sur les conditions et les conséquences de l’adoption de la monnaie unique de la part des nouveaux Etats membres.

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damien-tresallet.jpg Frédéric Allemand et Damien Tresallet sont chargés de recherche à la Fondation pour l’innovation politique, où ils apportent respectivement leur expertise juridique et économique aux travaux du pôle Europe-international. Deux mois après l’entrée de Malte et Chypre dans la zone euro, ils reviennent pour nous sur les conditions et les conséquences de l’adoption de la monnaie unique de la part des nouveaux Etats membres.

 
 

Rappelons d’abord le cadre juridique de l’élargissement de la zone euro : quels sont les critères à respecter pour adopter la monnaie unique et quelle est la procédure suivie pour décider quels Etats sont en mesure d’adhérer ?

 

Frédéric Allemand : Il y a deux conditions à respecter pour qu’un Etat puisse adopter l’Euro.

 

D’abord une condition juridique : il doit mettre sa législation et le statut de sa banque centrale en conformité avec les traités, en assurant notamment l’indépendance de la banque centrale.

 

Il y a ensuite une condition économique, qui est une notion floue, à savoir « la réalisation d’un degré élevé de convergence durable ». Cette notion est interprétée indirectement à travers la réalisation de quatre critères principaux (indiqués à l’art.140§1, ex art.121§1 : stabilité des prix, situation des finances publiques, taux de change et taux d’intérêt à long terme) et d’autres critères auxiliaires, ajoutés notamment à la demande de l’Allemagne en 1990-1991. Il s’agit du niveau d’intégration des marchés et l’évolution d’indices de prix autres que l’IPCH et de la balance des paiements.

 

En ce qui concerne la procédure, il faut d’abord souligner que tous les nouveaux Etats, entrés après 1999, c'est-à-dire après l’établissement de l’union monétaire, sont tenus d’adopter, à terme, l’euro et qu’ils ne bénéficient jusque là que d’une dérogation qui a vocation à être abrogée dès que les conditions seront remplies.

 

Tous les deux au moins, la Commission et la BCE, doivent examiner tous les deux ans au moins, l’état de convergence des Etats faisant objet de dérogation, à moins qu’un Etat n’en fasse la demande avant. Les deux institutions se concertent, même si elles procèdent de façon indépendante, et rendent deux rapports distincts, ensuite la Commission propose au Conseil d’abroger la dérogation.

 

Le Traité de Lisbonne prévoit ensuite que les Etats ayant adopté l’euro émettent, à la majorité qualifiée, une recommandation sur la proposition de la Commission, qui est ensuite soumise au conseil ECOFIN, lequel se prononce à la majorité qualifiée, après consultation du Parlement européen. Le Conseil européen discute de la question mais n’a pas de pouvoir décisionnel en la matière.

 

Il est important de comprendre qu’une fois que la Commission et la BCE ont estimé qu’un Etat membre remplissait toutes les conditions nécessaires à l’adoption de la monnaie unique de façon durable, la Commission est tenue de présenter une proposition au Conseil en faveur de l’abrogation du statut de dérogation. Quant au Conseil, même s’il dispose d’un large pouvoir discrétionnaire en ce domaine, l’on voit mal quels motifs il pourrait avancer contre la proposition de la Commission. Le traité est très clair à ce sujet : le Conseil doit se prononcer au regard des conditions de convergence de l’article 140§3. N’oublions pas que les décisions du Conseil, comme son refus de statuer, sont soumises au contrôle de la Cour de Justice.

 
 

Est-ce qu’il y a une marge de manœuvre dans l’appréciation de la conformité des différents pays candidats à ces critères ?

 
 

F.A. : Les critères économiques ne sont pas un chef d’œuvre de précision juridique : il y a donc une marge d’interprétation des données économiques, qui pourrait éventuellement aboutir à une différence de traitement.

 

Quelle est la situation économique des trois pays ayant récemment adopté l’euro, Slovénie, Malte et Chypre, par rapport au reste de la zone euro et aux autres nouveaux Etats membres ?

 

Damien Tresallet : La Slovénie était le pays le plus en avance (en termes de PIB, notamment) parmi les 12 derniers Etats membres de l’UE, il est donc logique qu’il soit le premier des pays de l’Est à avoir intégré la zone euro. Quant à Chypre et Malte, ils n’ont pas été soumis à influence du système communiste, donc leurs structures sont relativement plus modernes que dans les autres pays de l’Est : il s’agissait déjà d’économies de marché développées, avec un PIB par habitant, en parité de pouvoir d’achat, à hauteur de 70% de la moyenne communautaire.

 

F.A. : Il n’y a pas eu dans ces deux pays un phénomène de transition, tout comme en Slovénie, qui était déjà le moteur économique de la Yougoslavie ; il y a eu un problème d’adaptation de la législation slovène, mais qui était moindre.

 

 

 

C’est donc logique qu’ils soient rentrés dans la zone euro avant les autres, ça répondait à une situation objective ?

 

F.A. : Oui, bien que les nouveaux Etats membres fassent valoir qu’il y a un critère caché, celui du niveau de convergence réelle, qui fait que les économies en transition payent leur retard économique. Le directeur des études de la Deutsche Bank a d’ailleurs affirmé qu’il fallait atteindre au moins 70% du PIB par habitant, en parité de pouvoir d’achat, de la moyenne communautaire pour pouvoir rentrer dans la zone euro.

 

Mais en réalité la condition posée par les traités est celle de la convergence durable et tous les rapports de convergence établis tant par la Commission que la BCE depuis 1995 à aujourd’hui ont rappelé que la convergence réelle et la convergence nominale contribuent toutes les deux à la convergence durable : cette idée était notamment déjà présente dans le rapport sur la Grèce.

 

D.T. : Dans la théorie économique, il y a deux visions de l’entrée d’un pays dans une zone monétaire : soit un pays rentre dans l’Union monétaire après avoir satisfait une batterie de critères de convergence (théorie des Zone monétaire optimale), soit la convergence se fait une fois le pays rentré dans l’Union monétaire (théorie de l’endogénéité de la convergence). Selon la première, celle soutenue par les autorités communautaires, il faut satisfaire aux conditions de convergence avant de rentrer dans la zone euro, selon l’autre, parfois plaidée par les PECO, il faut au contraire rentrer le plus tôt, afin d’accélérer la croissance économique, en accédant à un plus grand potentiel.

 

Pour les PECO il y a de plus un effet politique, car le fait de rentrer dans la zone euro est très porteur, ce qui peut paraître paradoxal, du moment que parmi les Etats qui l’ont déjà adopté il y en a plusieurs qui voient l’euro comme un frein à la croissance économique.

 

Les PECO sont rentrés très rapidement dans l’économie de marché, et il y a une incitation à vouloir en tirer le plus de profit à la fois politiquement (l’entrée dans la zone euro est valorisante pour le gouvernement) et économiquement, à approfondir l’intégration et à faire tomber même cette dernière barrière aux échanges qui est la monnaie. La vision classique européenne de la croissance économique est en effet celle qu’on appelle croissance « smithienne », qui vient de l’intégration économique, du fait qu’on enlève les barrières, en dynamisant l’économie et les échanges, par opposition à la croissance « schumpetérienne », qui se fait par l’innovation et la recherche (qui a été intégrée dans la vision communautaire avec la stratégie de Lisbonne).

 
 

Quel a été jusqu’à maintenant et quel sera prochainement l’impact de l’adhésion de ces pays sur les performances économiques de la zone euro ?

 

D.T. : A priori l’effet est neutre pour la politique monétaire de la BCE, car il s’agit de pays de taille économique et démographique réduite ; or pour déterminer ses taux, la BCE se fonde sur l’IPCH (indice des prix à la consommation harmonisé), c'est-à-dire une moyenne des indices de prix nationaux pondéré par le poids de chaque pays dans la zone euro. Comme Chypre et Malte sont de petits pays, leurs situations économiques pèseront très nettement moins que par exemple la France ou l’Allemagne, dans la gestion de la politique monétaire de la BCE.

 

Les effets négatifs peuvent plutôt se faire sentir à l’intérieur de ces Etats, car ils sont tous petits et donc très ouverts, et qu’ils ont fait des efforts pour rentrer rapidement, donc pour respecter les critères de convergence. Or, ils sont encore en phase de rattrapage et, une fois la contrainte relâchée, un retour de l’effet Balassa-Samuelson, avec peut être un cercle vicieux inflationniste, et potentiellement des effets négatifs pour leur économie. Il est difficile de le savoir, car l’adhésion de ces pays ne fait que commencer et on n’a pas encore une expérience solide sur laquelle se fonder.

 

F.A. : Sur le plan institutionnel, l’impact de l’élargissement sur le fonctionnement de la zone euro n’est pas différent de l’impact des adhésions intervenues en 2004 et en 2007 sur le fonctionnement général de l’UE. Les difficultés liées au fonctionnement du Conseil, de la Commission et du Parlement européen qui ont un rôle dans l’UEM a été résolu (enfin) avec le traité de Lisbonne. Mais la BCE n’est pas non plus épargnée, l’élargissement progressif de la zone euro conduisant à une augmentation du nombre de gouverneurs de banques centrales participant aux réunions du conseil des gouverneurs (l’organe qui définit la politique monétaire). Celui-ci est composé en effet des six membres du directoire de la BCE et des gouverneurs de toutes les banques centrales de la zone euro. A terme, il y aurait donc 33 membres. Le traité de Nice a anticipé cette difficulté : une nouvelle disposition a été insérée, qui a permis au Conseil, sur proposition de la BCE ou de la Commission, après consultation de la BCE, de réformer les modalités de fonctionnement du conseil des gouverneurs. Adoptée en 2003, cette réforme est entrée en vigueur au printemps 2004.

 

Dans le système tel qu’il s’appliquera à compter de l’entrée d’un 16e Etat membre dans la zone euro, tous les gouverneurs des banques centrales participantes seront présents au conseil des gouverneurs, mais seuls 15 d’entre eux pourront voter. Un système de rotation complexe sera mis en place. Les six membres du directoire conservent leur droit de vote. Cette réforme est demeurée inchangée par le traité de Lisbonne.

 
 

Quelles sont les perspectives d’adhésion des autres Etats ?

 

F.A. : La Slovaquie devrait être la prochaine à rentrer, en 2009-2010, mais la participation à la zone euro se fait au regard de l’évolution des conditions économiques (précitées) sur lesquelles les autorités politiques n’ont pas une complète maîtrise. Ce calendrier pourrait être donc repoussé le cas échéant.

 

La Commission et la BCE refusent de fixer un échéancier, pour ne pas préempter le débat. En même temps, elles demandent tout de même aux Etats d’établir un calendrier de convergence, avec la date à laquelle ils envisagent adopter l’euro.

 

La Lituanie, en mars 2006, avait demandé à ce que son dossier soit examiné, mais en mai les rapports remis par la Commission et la BCE ont été négatifs, au motif que l’inflation dépassait de 0,1 point le taux de référence et que les bons résultats obtenus par le pays dans ce domaine n’étaient pas durables, découlant d’éléments conjoncturels plus que de réformes structurelles. L’Estonie aussi voulait déposer une requête, mais le rapport de la Commission sur la Lituanie a refroidi ses ardeurs et elle a reporté sa date prévisionnelle de rentrée dans la zone euro, tout comme la Slovaquie. Ceci pèse toutefois négativement sur la perception de l’UE dans les opinions publiques de ces pays.

 

D.T. : Il faut aussi prendre en considération les caractéristiques particulières de chaque Etat : en Hongrie, la protection sociale est plus développée qu’en Pologne, donc la réduction de la dette publique, très élevée en Hongrie, demandera peut-être des arbitrages à faire entre le respect des critères de convergence et le maintien d’un certain niveau d’action de l’État. Avoir un calendrier précis pour rentrer est un choix politique fort. Certains économistes militent d’ailleurs pour une modification des critères de convergence.

 

F.A. : En plus le moment n’est plus très favorable à un grand élan réformateur en vue de l’adoption de l’euro. Certes, les PECO souhaitent mettre un terme à leur image d’Etats de seconde zone, (ils ne sont pas rentrés dans l’euro au moment de leur adhésion à l’UE, ils ont attendu longtemps avant de rentrer dans Schengen et il y a aussi les limites imposées à la libre circulation des travailleurs et au versement des aides agricoles).

 

En plus, il ne faut pas oublier que la monnaie est un facteur d’identification de l’indépendance recouvrée. Y renoncer est donc encore plus difficile à expliquer à l’opinion publique dans ces pays que par exemple aux Pays-Bas, où l’ancienneté du florin avait été invoquée comme une raison pour s’opposer à l’adoption de l’euro, mais dont l’indépendance n’est pas un fait politique récent. Le soutien à l’euro est en effet en baisse dans les pays baltes.

 

D.T. : D’autant plus que les performances économiques ne s’en ressentent pas dans les pays qui ne sont pas rentrés dans la zone euro au début, comme le Royaume-Uni. Si la Lituanie voulait rentrer la première dans la zone euro, c’était avant tout pour montrer l’exemple et en tirer parti politiquement et économiquement, donc il y a un arbitrage à faire entre effets politiques, coûts économiques ex-ante et bénéfices ex-post.

 

F.A. : Il est de plus en plus difficile d’amorcer des réformes structurelles, l’opinion est plus réticente, les partis plus instables. C’est la responsabilité des autorités de ces Etats de comprendre la nature des critères de convergence et de bien considérer le moment où ils doivent présenter une demande pour voir leur convergence examinée et ce, afin d’avoir à gérer une situation comme celle de la Lituanie en mai 2006. Ce qui n’empêche pas un renforcement de la communication de la part des institutions européennes à ce niveau.

 
 

Est-ce qu’il y a une baisse d’enthousiasme auprès des institutions communautaires aussi ? Est-ce qu’elles sont plus frileuses à l’égard des nouveaux Etats membres, en tolérant moins des écarts par rapport aux critères de convergence ?

 

D.T. : Effectivement, les PECO réclament une stricte égalité par rapport aux pays qui sont rentrés avant et qui ont été acceptés car on considérait que leur niveau de convergence était durable, même s’ils ne respectaient pas tous les critères (Grèce ou Italie, par exemple).

 

F.A. : Il n’y a pas d’opposition politique, de principe, de discrimination volontaire. Toutefois, que les critères aient été appliqués plus strictement depuis 2004 en comparaison à 1998 lors du processus de qualification des premiers Etats appelés à participer à l’euro, ce n’est pas impossible…

 

D.T. : À partir d’où les critères laissent-ils la place à l’interprétation subjective ? Le non à la Lituanie était aussi un signal pour les autres PECO, une marque de frilosité à leur égard. Si on compare la situation de l’Italie en 1999 et celle de la Lituanie en 2006, on peut dire que même si cette dernière n’offrait pas assez de garanties de convergence durable, il y a eu en faveur de l’Italie, tout comme de la Grèce, un phénomène de laxisme vis-à-vis de leur strict respect des critères de convergence qui ne s’est pas reproduit pour les nouveaux entrants. En 1999 il fallait en effet mettre en place l’UEM et pour cela il était important politiquement d’intégrer l’Italie, alors que maintenant l’acceptation de la Lituanie aurait donné un signal d’ouverture aux autres PECO, qu’on ne considère pas prêts à adopter l’euro.

 

F.A. : On mesure la capacité à rentrer dans la zone euro par rapport à une notion de convergence durable qui est propre au droit communautaire, qui n’existe pas en théorie économique, et qui peut être appréciée seulement indirectement, à travers les critères de convergence. Dans ce contexte, l’observateur extérieur, le pays chargé de se préparer à l’euro ne sait pas quel poids est donné à chacun des différents éléments pris en considération pour l’évaluation du caractère durable des performances réalisées en matière d’inflation, d’endettement public, etc.

 
 

Quelles seront les conséquences économiques d’un élargissement ultérieur de la zone euro ?

 

F.A. : Comme mis en évidence par les rapports Delors (1988) et Emerson (1990), la suppression des variations des taux de change permet de petites économies et facilite les échanges, en contribuant à la réalisation du marché unique. Mais les conséquences seront avant tout politiques, car une monnaie unique pour les PECO marquera enfin leur entrée véritable dans l’UE et la fin de leur statut de seconde zone.

 

D.T. : L’impact sera positif pourvu que les pays membres soient capables de réformer l’architecture économique de la zone euro, car actuellement on ne tire pas tous les bénéfices escomptés de la monnaie unique, en tout cas on n’exploite pas pleinement son potentiel.

 

 

Pour aller plus loin :

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ALLEMAND, Frédéric, "L'adoption de l'euro par Chypre et Malte : le dernier élargissement de la zone euro avant la pause?", Revue du Marché commun et de l'Union européenne, n°511, septembre 2007
Photos : Frédéric Allemand (à gauche) et Damien Tressalet (à droite), Fondapol