La Commission européenne a récemment lancé une triple procédure d’infraction contre la Hongrie sur des points de législation très précis. De nombreux politiques ont cependant demandé d'aller plus loin avec l’article 7 du Traité sur l’Union européenne, qui permet de suspendre les droits politiques d’un État membre. Pourquoi et comment recourir à une telle procédure ? Le droit européen prime-t-il sur une Constitution nationale ? Réponses avec le professeur Renaud Dehousse.
Dans le contexte polémique de la « question hongroise », la Commission européenne a décidé le 17 janvier dernier de lancer la procédure d’infraction prévue par les traités contre la Hongrie, sur trois points : l'indépendance de la banque centrale nationale, l'âge de la retraite des juges et l'indépendance de l'autorité de protection des données. En effet, certains aspects de la législation ou de la Constitution hongroises sont jugés en contradiction avec le droit européen (indépendance des banques centrales, non-discrimination en fonction de l’âge, indépendance des autorités de surveillance de la protection des données). Que se passera-t-il si la Hongrie refuse de réformer ses lois dans le sens des recommandations de la Commission ? Et pourquoi la Commission a-t-elle parlé d’ « une procédure d’infraction accélérée » pour le cas hongrois ?
Les procédures d’infraction de l’Union Européenne sont standardisées. La Commission doit commencer par examiner avec l’État concerné les hypothèses de violation du droit communautaire. Ce n’est que dans un deuxième temps, si les autorités du pays en question refusent de mettre fin à celles-ci, que l’affaire peut être portée devant la Cour de justice de l’Union.
Tout cela peut prendre un certain temps. En l’espèce, la Commission a sans doute entendu expliquer qu’au vu du nombre et de la gravité des infractions concernées, elle n’entendait pas laisser le gouvernement hongrois gagner du temps, comme il l’a fait l’an dernier à propos de la loi sur les médias, qui avait été fortement contestée.
Cette triple procédure d’infraction porte sur des points de législation très précis. C’est ce qu’a reproché toute une partie du Parlement européen pour qui l’ensemble de la nouvelle Constitution et la législation hongroise récente comportent des dérives autoritaires. Ces eurodéputés en appellent à l’application de l’article 7 du Traité de l’Union européenne, qui permet carrément au Conseil européen de suspendre les droits politiques européens d’un Etat qui violerait les valeurs fondamentales européennes (droit de vote au Conseil par exemple). Quel est la raison d’être de cet article (récent) qui n’a jamais été appliqué jusqu’à présent ? Pourquoi ni la Commission ni les Etats membres n’envisagent son application actuellement ?
Il importe de bien distinguer les deux procédures. La procédure d’infraction a avant tout un caractère juridique. Il s’agit avant tout d’établir l’existence d’une violation du droit communautaire et, si possible, d’y remédier. Elle a donc souvent une dimension technique prononcée.
La procédure de l’article 7 est à la fois plus solennelle et plus politique. Elle peut être déclenchée par plusieurs acteurs : la Commission, bien sûr, mais aussi un tiers des membres du Conseil ou le Parlement européen, s’ils estiment qu’il y a « un risque clair de violation grave » des valeurs fondamentales que sont les droits de l’homme, la démocratie, l’état de droit, etc. Cette procédure a été conçue à la veille de l’élargissement pour renforcer la protection de ces valeurs fondamentales.
On a cependant pris soin de préciser qu’elle ne devait être déclenchée que dans des cas particulièrement graves, afin d’éviter toute répétition de l’épisode peu glorieux auquel on a assisté il y a une dizaine d’années à propos de l'Autriche. Émus par l’accession au pouvoir du parti populiste de Jörg Haider (au sein d’un gouvernement de coalition), les membres du Conseil européen avaient décidé de sanctions symboliques contre l’Autriche, avant de constater que le gouvernement en question, quelle que soit l’opinion que l’on pouvait en avoir, ne menaçait pas les libertés fondamentales, et de mettre fin, de façon quelque peu piteuse, aux sanctions décidées dans la hâte.
Ce précédent explique pour partie la grande prudence dont font preuve aujourd'hui les institutions européennes dans le cas hongrois : elles n’entendent pas répéter un épisode qui apparaît à beaucoup comme peu glorieux.
Une question de droit délicate est rappelée par cette affaire de la Constitution hongroise. On connaît par exemple l’article 54 de la Constitution française, quelque peu ambiguë, qui stipule qu’un engagement international de l’Etat français est possible seulement si le texte constitutionnel est compatible avec lui (ce qui peut impliquer la réforme de celui-ci). Au sein de l’UE, quelle norme est supérieure à l’autre, de la norme communautaire ou de la norme constitutionnelle ?
Du point de vue communautaire, la réponse à cette question est claire. Le droit communautaire l’emporte toujours en cas de conflit avec le droit national, quel que soit la force juridique de la norme nationale en question. Mais l’Union n’a pas de force armée qui puisse imposer ce point de vue aux autorités nationales… Elle doit notamment tenir compte du point de vue des cours constitutionnelles des pays membres, qui admettent rarement la primauté inconditionnelle du droit communautaire.
Dans le cas hongrois, l’Union dispose toutefois d’un atout d’un autre ordre. La Hongrie a un besoin urgent de l’assistance financière de ses partenaires et du FMI, et elle aura des difficultés à l’obtenir si elle ne tient pas compte de leurs remarques…
Renaud Dehousse est Professeur des universités, titulaire d’une chaire Jean Monnet de droit communautaire et d’études politiques européennes à Sciences Po, dont il dirige le Centre d’études européennes. Il est également conseiller scientifique du think-tank Notre Europe.
Pour aller plus loin
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Source photo : José Manuel Barroso during the debate on the situation in Hungary, by European Parliament, on flickr