Le verdissement de la PAC: définition et enjeux

Par Méryl Cruz Mermy | 11 janvier 2013

Pour citer cet article : Méryl Cruz Mermy, “Le verdissement de la PAC: définition et enjeux”, Nouvelle Europe [en ligne], Vendredi 11 janvier 2013, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1618, consulté le 25 septembre 2020

Si la réforme de la PAC post 2013 a été longuement débattue, négociée et amendée, c’est qu’elle s’inscrit dans un contexte de mutations sur la scène internationale comme européenne. La nouvelle trame d’allocation des aides aux agriculteurs se devait de satisfaire les injonctions de l’organisation mondiale du commerce (OMC) en matière de politique agricole, les exigences de consommateurs de plus en plus avertis, les critiques des agriculteurs les moins dotés et l’affirmation de divergences inter-états membres (EM) révélées par l’évolution de l’échiquier politique européen.

En 2011, la Commission européenne (CE) proposait de maintenir la structure d’allocation des aides aux agriculteurs quasiment en l’état avec un premier pilier dédié aux paiements directs (à hauteur de 73 % du budget), et un deuxième pilier aux aides de compensation pour le développement rural (à hauteur de 23 % du budget). La refonte du premier pilier devrait être progressive et vise dans un premier temps à satisfaire les diverses réclamations ; elle amorce la transition vers le conditionnement environnemental des aides. 

Cette éco-conditionnalité « améliorée », aussi appelée verdissement de la PAC, apporte une réponse aux attentes citoyennes s’agissant de « l’utilisation durable des terres » mises à jour par le débat publique initié par Dacian Cioloş en 2010.  Elle aurait pourtant pu prendre d’autres formes, dans la mesure où une partie des EM appelle à la suppression des aides à la surface et/ou au renforcement du second pilier. La mesure est d’abord utile aux Etats conservateurs, permettant de légitimer le maintien de l’enveloppe des paiements directs auprès de l’OMC. Ces Etats qui, souvent, bénéficient le plus des aides directes, comme la France, se voient ainsi garantis un taux de retour budgétaire satisfaisant. Mais cette configuration rassure aussi les nouveaux Etats membres (NEM), dont le secteur agricole est en développement et dont l’absorption des fonds réservés au second pilier est au demeurant très partielle.

Définir le "verdissement"

Le verdissement a été de loin l’élément de réforme qui a été le plus débattu. Il ne fait consensus ni par sa forme ni par ses modalités d’application. Mais de quoi s’agit-il au juste ?

Le paiement de base, aide à la surface allouée à l’ensemble des agriculteurs éligibles, peut être complété par un paiement réservé aux pratiques bénéfiques pour l’environnement et le climat, sur la base d’une enveloppe de 30 % des plafonds nationaux. Les petits agriculteurs assujettis au régime de paiement simplifié et les certifiés biologiques peuvent toutefois percevoir ce paiement d’office. Ces pratiques sont définies selon trois critères obligatoires, que sont i) la diversification des cultures, ii) le maintien des prairies permanentes et iii) la préservation de surfaces d’intérêt écologique. Il s’agit là en réalité d’anciennes « bonnes pratiques agricoles et environnementales » que les agriculteurs devaient satisfaire pour percevoir les aides directes. La différence réside dans le fait que leurs modalités d’application sont généralisées à l’ensemble du territoire européen; elles ne sont plus définies par les EM, mais par la CE. Ainsi, les clauses d’obtention de ce paiement « vert » sont identiques pour tous les EM et tous les agriculteurs.

Des mesures d'une efficacité contestable

La diversification des cultures impose aux agriculteurs de consacrer leurs terres arables à trois cultures au minimum, dès lors qu’elles excèdent trois hectares. Cette pratique est d’ores et déjà mise en œuvre par la plupart des agriculteurs concernés - les céréaliers notamment; elle leur permet de diversifier leurs revenus. La monoculture est d'ailleurs interdite dans la plupart des EM et est de toute manière non viable. La CE estimait, dans son étude d’impact, qu’elle concernerait seulement 2 % des surfaces arables européennes. Si la mesure requiert globalement peu d’efforts d’adaptation, le manque à gagner sera plus important pour un petit qu’un grand exploitant. Celà est particulièrement vrai dans les anciens PECO où l’amplitude de la taille des exploitations agricoles est très importante. C’est pourquoi le seuil minimal de surfaces arables concernées devrait être rehaussé.

Finalement, les bénéfices sur le plan environnemental associés à cette mesure seront moindres ; et, rapportés à leurs objectifs, i.e. améliorer la résilience des sols et des écosystèmes, dérisoires.

Les prairies permanentes déclarées à partir de 2014 devront être maintenues, c’est –à-dire que le sol ne pourra être labouré. Si la définition de ces surfaces n’avait pas été révisée, la mesure n’aurait sans doute pas été discutée. En effet, la durée d’occupation du sol qui les spécifie, i.e. dès cinq ans, prévient la mise en place de rotations culturales longues (e.g. dix ans) intégrant des prairies temporaires. Cette pratique contribue pourtant à améliorer la résilience des sols précédemment citée.

Avec cette mesure, la CE vise à augmenter la rétention du carbone des sols et la préservation des habitats herbeux. Là encore, la définition des prairies permanentes pose problème. Au sein du cadre financier actuel elles sont définies en tant que « pâturages permanents » et intègrent, de fait, l’ensemble des surfaces pâturées, que les espèces herbeuses y soient dominantes ou non ; et ce n’est plus le cas. Cela signifie que des prairies semi-naturelles par exemple, i.e. des réservoirs de carbone, exploitées par les agriculteurs ne seraient pas même éligibles aux paiements directs. La révision de cet élément est donc nécessaire.

Enfin, la préservation de surfaces d’intérêt écologique impose aux agriculteurs de consacrer 7 % de leur surface agricole utile - hors prairie - à des éléments non productifs, tels que des jachères, des terrasses, des haies, des bosquets etc.

Nombre d’exploitations agricoles ne disposent pas de telles surfaces. Elles devraient ainsi les aménager, ou plus vraisemblablement mettre en jachère une partie de leur terrain. Si la CE avait estimé que, après déduction des jachères existantes, environ 3 % des surfaces éligibles au verdissement devraient être sorties de la production, la majorité des EM demande à réviser le seuil des 7 % à la baisse.

Les apports environnementaux de cette mesure visant la préservation de l’eau et des habitats apparaissent, dans des conditions de mise en jachère, limités. De plus, l’intensification de la production des terres les plus fertiles et l’abandon des moins productives sont des risques tangibles. Une baisse trop importante de la production agricole pourrait par ailleurs conduire à l’augmentation du prix des denrées agricoles.

Le effets inégaux du verdissement sur les différents Etats européens

Le coût de cette mesure pourrait être plus important dans les NEM qu’ailleurs dans l’Europe des 27 pour deux raisons. L’absence de référencement à la taille d’exploitation, d’une part, risque de léser les plus petites exploitations qui leurs sont caractéristiques, bien que la contigüité de leur parcellaire, s’il l’est, ne représente pas une menace aux objectifs de la CE sus-cités. Leurs grandes exploitations exploitent par ailleurs des surfaces bien plus étendues que les pays de l’Europe de l’Ouest, et seront amenées à réduire leur activité. D’autre part, certains Etats ne sont pas équipés pour le traitement et le contrôle des éléments topographiques par image satellite et seront contraints d’investir.

Ce critère a été particulièrement discuté. En 2012, avant la fin de la présidence danoise, la structure du verdissement avait été ameublie et redéfinie en accord avec la CE. Si l’instance européenne ne fait aucune concession sur le seuil de 7 %, la mise en place des surfaces d’intérêt écologique ne devrait plus concerner les exploitations sans fertilisation azotée, voire, celles dont les cultures permanentes constituent l’orientation technico-économique majoritaire. En outre, les surfaces exemptées de la mise en œuvre des critères de verdissement pourraient être élargies aux exploitations agricoles dotées d’une certification environnementale, et/ou dont une part importante de l’assolement se situe en zone Natura 2000, en forêt d’exploitation, et/ou fait l’objet d’une mesure agri-environnementale (second pilier). Enfin, les trois critères de verdissement pourraient être définis par chaque EM parmi un choix plus étendu (mise en place d’inter-culture, de CIPAN, application d’un plan de gestion des nutriments, certification énergétique).

Ainsi se poursuit l’histoire du verdissement de la PAC, jugé encore trop contraignant par les grands syndicats agricoles européens et trop laxiste par les organisations à caractère environnementale. Le choix de l’intégration de ces préoccupations au sein du premier pilier restreint son application à des critères simples et généralisables. La diversité des structures d’exploitation au sein des 27 EM rend cependant l’exercice difficile, voire infécond quant à l’atteinte des objectifs fixés. Celui-ci ne semble finalement pas avantager les petites structures présentes dans les NEM.

 

Aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

Sur internet

Source photo: flickr

Ajouter un commentaire