La diplomatie a longtemps été vue comme un art de négociation sous la table ou dans les couloirs, et les parlements tenus à l'écart de ce « domaine réservé » de l'exécutif. Pourtant, les négociations sur le Service européen d'action extérieure (SEAE) ont montré que le Parlement européen pouvait jouer un rôle en matière de politique étrangère européenne. Mais le Parlement européen peut-il jouer au diplomate ? Cet article s'appuie sur l'exemple des relations de l'Union Européenne (UE) avec la Russie.
Le cas des relations euro-russes pendant la sixième législature (2004-2009) et le début de la septième (2009-2010) a été choisi car les relations avec ce grand voisin sont un enjeu essentiel pour la « Politique Étrangère et de Sécurité Commune» (PESC). De plus, ces dernières années ont été marquées par les renégociations d'un Accord de Partenariat et de Coopération (APC) (depuis juin 2008, pour remplacer l'accord actuel considéré comme daté), les crises gazières, la politique du voisinage, le conflit russo-géorgien et la situation des droits de l'Homme en Russie ont donné de nombreuses occasions au Parlement européen d'exprimer sa position.
Un contrôle parlementaire
Quels sont les moyens d'expression du Parlement européen? Il dispose tout d'abord de pouvoirs formels. Comme instance de contrôle démocratique, il est informé et consulté sur « les principaux aspects et les choix fondamentaux de la politique étrangère et de sécurité commune et de la politique de sécurité et de défense commune [PSDC] et [...] l'évolution de ces politiques » (article 36 du Traité de l'Union européenne). Ainsi, suite à un débat, le Parlement européen vote tous les ans une résolution sur un rapport du Conseil sur la PESC (et la PSDC), et y a régulièrement mentionné la Russie comme un partenaire stratégique. Le Parlement européen contrôle également le travail de la Haute Représentante aux Affaires étrangères de l'UE, Catherine Ashton, dans la mesure où elle fait partie de la Commission. La Commission Affaires étrangères du Parlement auditionne également régulièrement des acteurs diplomatiques, en public généralement. Elle a d'ailleurs obtenu le droit d'auditionner (mais à huis-clos) les « ambassadeurs » chefs des délégations importantes de l'UE, et on peut s'attendre à ce que le prochain ambassadeur à Moscou soit auditionné. De plus, les parlementaires européens peuvent de façon générales poser des questions écrites et orales à la Commission et au Conseil de l'UE : 180 questions ont été posées sur la Russie pendant la sixième législature.
Par ailleurs, les eurodéputés peuvent également exercer un contrôle indirect sur les programmes extérieurs européens via leur vote du budget annuel européen. Ce rôle est en fait loin d'être négligeable. Cependant, ce budget apparaît limité dans le cas de la Russie avec seulement 30 millions d'euros par an en moyenne pour 2007-2010, comparé avec 120 millions d'euro pour l'Ukraine.
Enfin, toujours au titre du contrôle démocratique, le Parlement donne son approbation à de nombreux traités internationaux, et de plus en plus de cas de traités sont concernés depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne (article 218 du Traité sur le Fonctionnement de l'UE, TFUE). De fait, il est très probable que contrairement à l'accord actuel, le prochain accord UE-Russie en cours de négociation devra être approuvé par le Parlement européen. Le Parlement oserait-il rejeter un traité qui lui déplairait ? Même si le véto est souvent peu crédible, il l'a utilisé dans le cas du premier accord SWIFT sur les échanges de données bancaires entre l'UE et les Etats Unis. De plus, le Parlement peut s'appuyer sur ce droit d'approbation pour contrôler les négociations diplomatiques dont il doit d'ailleurs être informé « à toutes les étapes de la procédure » (article 218 TFUE). Dans un récent accord-cadre signé avec la Commission, cette dernière a accepté de donner parfois le droit à des parlementaires d'assister aux négociations comme observateurs.
Une diplomatie parlementaire ?
Cependant, au-delà du contrôle parlementaire sur la politique étrangère, les Parlements en général, et le Parlement européen en particulier, ont développé toute une série d'activités extérieures de représentation, communication, voire de négociations, via lesquelles un Parlement a développé et promu « sa » position sur la politique étrangère. C'est le sens que cet article donnera au concept flou de « diplomatie parlementaire » souvent employé dans ce cas.
Tout d'abord, le Parlement européen vote régulièrement des résolutions sur la politique étrangère : sous la 6e législature, 25 résolutions ont porté sur la Russie, dont 6 exclusivement sur la question des droits de l'Homme et de la démocratie en Russie. Par exemple, dans sa résolution annuelle sur la politique européenne des droits de l'Homme adoptée le 16 décembre 2010, le Parlement européen demande aux autorités judiciaires russes d'accélérer l'enquête sur la mort du journaliste russe Sergey Magnitsky et appelle même l'UE à refuser tout visa Schengen à 60 officiers russes impliqués dans ce cas, et à geler leurs avoirs financiers dans les États membres. Cette résolution a peu de chance d'être suivie mais elle témoigne de la position beaucoup plus critique du Parlement européen sur la situation des droits de l'Homme en Russie. D'ailleurs, la Russie a fortement protesté face à cette résolution, et le New York Times titrait même « une proposition européenne » en invoquant cette résolution dans un article de novembre 2010. En 2009, Le Parlement a également remis son prix annuel pour les défenseurs des droits de l'Homme, le Prix Sakharov, à l'association russe Mémorial (une société de défense des droits de l'homme) considérée comme étant dans l'opposition, un symbole qui fut souligné par la Présidence suédoise de l'UE à l'époque. Par la suite, le président du Parlement s'est plaint (certes sans effet) des arrestations d'activistes de Mémorial fin décembre 2009.
Cet exemple montre également le rôle « diplomatique » du Président du Parlement européen, comme représentant du PE à l'étranger. Ce rôle « diplomatique » du Président du PE s'est d'ailleurs développé ces dernières années : alors que l'ancien Président Josep Borell Fontelles (2004-2007) n'avait qu'un « conseiller diplomatique », son successeur Hans -Gert Pöttering (2007-2009) en avait 3 et le Président actuel Jerzy Buzek (2009-2012) en a 4. Buzek a ainsi rencontré le Président de la Douma en Septembre 2009. Ce rôle dépend cependant de la personnalité du Président, par exemple, Buzek s'intéresse particulièrement à la Russie pour la question énergétique et les droits de l'Homme.
Mais l'organe clef du Parlement européen pour la « diplomatie parlementaire » vis-à-vis de la Russie est la délégation du Parlement à la Commission de Coopération Parlementaire UE-Russie. C'est l'une des trente-cinq délégations du Parlement, qui sont comme le suggère Herranz Surrallés, à la fois les yeux et oreilles, pour récolter l'information, et la bouche du Parlement pour transmettre la position du Parlement au pays tiers. La délégation à la Russie est une des plus grosses et des plus prestigieuses délégations, avec 32 membres et 32 suppléants. La délégation se réunit théoriquement 2 fois par an avec 32 membres du Parlement russe dans la Commission de Coopération Parlementaire prévue par l'accord de partenariat UE-Russie. Ces réunions permettent aussi de maintenir un dialogue avec des parlementaires russes même en temps de crise et même si ce dialogue s'avère en fait très difficile. Ensuite, elle permet aux membres de la délégation de rencontrer des acteurs clefs des relations UE-Russie, de se rendre en Russie et d'acquérir ainsi une expertise sur la Russie. Enfin les réunions et les voyages en Russie permettent de faire entendre la position du Parlement en Russie. Le travail de cette délégation ne devrait pas être surestimé cependant du fait de six problèmes : un manque de dialogue avec les parlementaires russes, un manque de participation des députés européens, leur difficulté à parler d'une seule voix, la difficulté à produire des résultats ne serait-ce que sous la forme de conclusions écrites, le manque de coordination avec le reste du Parlement (notamment avec la Commission « Affaires étrangères ») et le manque de reconnaissance de la délégation par les «vrais » diplomates européens.
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