Le Fonds social européen, instrument de la politique de cohésion européenne en France

Par Oriane Cépède | 5 décembre 2011

Pour citer cet article : Oriane Cépède, “Le Fonds social européen, instrument de la politique de cohésion européenne en France”, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 5 décembre 2011, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1340, consulté le 26 septembre 2020

Le Fonds social européen (FSE), défini par Annick Mallet comme la « pièce maîtresse dans l'esprit des fondateurs de la politique sociale européenne », est méconnu des citoyens européens. Pourtant, depuis 2007 et jusqu'en 2013, la métropole française bénéficie d'environ 5 milliards d'euros de subventions et la région Île-de-France de 535 millions d'euros. Actuellement, se déroule à l'échelle européenne, la négociation de la prochaine programmation 2014-2020. Malgré les enjeux majeurs qu'elle représente, dans le contexte de rigueur budgétaire, très peu d'informations sont relayées au niveau national. Comment expliquer un tel désintérêt ?

Le FSE, instrument du projet économique européen

La naissance d'un instrument financier

Aux débuts de la construction européenne, l'élaboration d'un marché commun du charbon et de l'acier (CECA) doit faire face à la crise du secteur du charbon. Le traité-loi, instituant la CECA, définit alors deux missions sociales symboliques de la nouvelle communauté : l'amélioration des conditions de vie des travailleurs et la participation aux charges de réadaptation des ouvriers.

De ces mesures, s'inspirera le FSE. En 1957, l'article 2 du traité de la Communauté économique européenne (CEE) précise qu'elle a pour objectif de « promouvoir un développement harmonieux des activités économiques […], une expansion continue et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie ». Il sous-entend que de l'organisation économique découlerait une hausse du niveau de vie. Conforme au traité précédent, la dimension sociale reste secondaire, dans un contexte économique favorable. Le FSE est créé afin d'encourager la mobilité géographique et professionnelle et de donner les moyens aux travailleurs de s'adapter au marché du travail européen.

La naissance d'une politique

Dans les années 1970, période de crise du secteur européen de la sidérurgie, le FSE est réformé. La politique européenne vient en appui, dans une situation exceptionnelle, aux catégories d'individus particulièrement touchées par le chômage : les jeunes, les femmes, les personnes handicapées...

La crise va, aussi, de paire avec la création d'un nouvel instrument financier, le fonds européen de développement régional (FEDER), qui a pour originalité de ne plus soutenir une politique sectorielle mais territoriale. Il donne une nouvelle logique à la politique sociale européenne qui prend alors la forme d'une politique régionale, qui s'adresse à des zones géographiques en difficulté économique. La politique sociale s’invite désormais dans les territoires des États membres. Les années 1970 marquent, ainsi, un tournant.

De plus, l'ouverture des frontières à la Grèce en 1981, au Portugal et à l'Espagne en 1986, a entraîné une aggravation des disparités de développement en compromettant les perspectives de construction d'un marché unique à l’échelle européenne. Surtout les Européens prennent conscience que les objectifs du traité de Rome n'ont pas été remplis. Le marché global et concurrentiel n'a pas permis d'éviter la crise, ni d’entraîner la hausse du niveau de vie. Le problème des disparités régionales et de la faiblesse économique européenne est largement diffusé/connu et les dirigeants européens doivent réagir.

En 1986, l'Acte unique est la réponse politique à la crise. Les dirigeants européens prennent conscience que le marché commun nécessite une dimension sociale plus importante et annonce cette prise de position. Le préambule de l'Acte unique affirme que « l'approfondissement des politiques communautaires permettra l'amélioration de la situation économique et sociale ». La cohésion économique et sociale devient, par l'impulsion de la Commission Delors, un objectif du traité et une politique/ambition de « l'approfondissement des politiques communautaires » annoncé au même titre que l’achèvement du marché intérieur. Jacques Delors est décidé à donner de véritables moyens à la politique sociale européenne en tirant partie du contexte difficile qui rend les États plus favorables à l'élargissement du champ d'intervention de la Commission. Elle devient le maître de l'instrument de redistribution communautaire.

Surtout, à travers sa dimension régionale initiée par le FEDER, elle cherche à contourner l'intermédiaire étatique. La Commission semble alors pouvoir s'affranchir, au moins de manière symbolique, de l'échelle nationale. L'Acte unique a institutionnalisé une coordination intergouvernementale, mais cette pratique évolue vers une méthode de gestion qui cherche, dès 1988, à impliquer des acteurs nationaux, régionaux et locaux. En 1992, le traité de Maastricht facilite les procédures. Le budget consacré aux fonds structurels devient de plus en plus important. Depuis la réforme de 1988 et le premier « paquet Delors », la politique de cohésion est l'une des principales politiques communautaires.

Plus les ambitions économiques européennes ont pris de l'ampleur, plus les mesures sociales ont été appelées en renfort. Malgré le travail initié par la Commission Delors, l'approfondissement de la politique sociale européenne ralentit dès la fin des années 1990. La dimension sociale européenne demeure au second plan du projet économique européen.

Le FSE : un instrument mis au service des acteurs nationaux

Le rôle du FSE dans la politique de cohésion

Le FSE est le principal pilier de la politique de cohésion européenne et l'un des trois instruments financiers de cette politique aux côtés du FEDER et du fonds de cohésion.

La politique de cohésion guide l'utilisation des transferts financiers selon trois objectifs :

  • la « compétitivité régionale et emploi » cherche à améliorer l'attractivité des régions et leur niveau d'emploi ;
  • la « convergence » vise à améliorer les conditions de croissance et les facteurs permettant aux zones défavorisées de se développer ;
  • la « coopération territoriale européenne » favorise les coopérations transfrontalières et l'échange d'expérience.

 

 

Le FSE sert à développer des projets œuvrant dans le sens des deux premiers objectifs. Il est centré sur les problématiques d'accès à l'emploi des populations fragiles (chômeurs, femmes, handicapés, catégories sociales défavorisées...) et représente 75 milliards d'€ soit 10% du budget européen. En France, la métropole bénéficie du FSE au titre de l'objectif « compétitivité régionale et emploi » et les régions d'outremer sont concernées par l'objectif « convergence ».

Ces objectifs sont ensuite déclinés en axes d'intervention. Ils se divisent chacun en mesures et sous-mesures. Ainsi, un projet FSE doit s’inscrire dans un axe, puis une mesure et enfin une sous-mesure, qui déterminent son action et l’utilisation du cofinancement européen. Les entreprises, les associations, les collectivités territoriales, l'Éducation nationale bénéficient du Fonds social européen pour des projets de formations des travailleurs ou des demandeurs d’emploi, de lutte contre le décrochage scolaire ou contre les discriminations...

La gestion du Fonds social européen

Bien que les gestionnaires et bénéficiaires des fonds soient responsables de la publicité de l’intervention européenne à leur échelle, il semble que cela ne suffise pas. En plus d’être au second plan du projet européen, la politique sociale et le FSE se fondent dans les politiques publiques nationales.

Un gestionnaire gère avant tout des projets. Pour cofinancer ces projets, il dispose d’une maquette financière, qu’il étudie, construit avec le porteur, programme, contrôle et paie. La publicité est une obligation communautaire, imposée aux bénéficiaires d’un cofinancement, ainsi qu’au gestionnaire qui doit par exemple faire des campagnes de com’ sur le FSE et organiser des évènements de valorisation des projets.

La politique sociale européenne dépend des décisions prises au niveau intergouvernemental, les compétences nationales ne sont pas déléguées à la Commission européenne. La gestion du FSE en France est entre les mains de l'administration déconcentrée de l'État. Le ministère du travail, de l’emploi et de la santé est l’autorité de gestion nationale. Dans les faits, c’est une de ses directions, la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), qui pilote et gère la gestion du fonds. En région, ce sont les préfets qui sont responsables de l'application des politiques nationales et communautaires. Dans les faits, les secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR) et les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) sont chargés de la gestion. Les DIRECCTE gèrent le FSE avec les préfets de département qui, étant au plus près des citoyens, s'assurent de sa bonne utilisation au niveau local.

On peut dire que la politique européenne complète la politique publique nationale. Le compromis entre la Commission et la France fonde l'intervention européenne en région. En effet, d'après le Dictionnaire critique de l'Union européenne, « De nature essentiellement politique et non juridique », le principe de subsidiarité dispose que « ne doit être accompli au niveau supérieur que ce qui l'est "mieux" qu'au niveau inférieur ». Cette notion, inscrite pour la première fois dans le traité de Maastricht, sert à clarifier les compétences de l'UE. L'interprétation actuelle de ce principe qui va à l’encontre d’une politique régionale européenne qui mettrait en relation les régions et l’Union, fait de l'échelle nationale le véritable acteur de la politique de cohésion européenne, en particulier, dans la gestion du FSE. L’État, par l’intermédiaire de la DGEFP, mobilise les acteurs régionaux et juge des besoins locaux.

Ainsi, il est l'intermédiaire indispensable entre les régions et l'UE. Pour donner le cadre des programmes opérationnels nationaux et régionaux, la Commission fixe dans un premier temps, les « orientations stratégiques communautaires » de la politique de cohésion. Les Etats membres rédigent leurs programmes opérationnels nationaux et ou régionaux, en s’appuyant sur les textes communautaires mais aussi sur une consultation des régions. Cette première étape se conclut par l’envoi du « cadre de référence stratégique national » à la Commission. Les partenaires sociaux et les associations nationales des élus territoriaux sont, par ailleurs, invités à participer à l’Instance nationale de concertation

Suite à l’accord de la Commission et la constitution du rapport final de l’évaluation ex-ante, le programme opérationnel national est envoyé officiellement, en France, par le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE)à la Commission pour adoption.

Ainsi, le programme opérationnel national 2007-2013 objectif « Compétitivité régional et emploi » définit 5 axes d'intervention :

  • contribuer à l'adaptation des travailleurs et des entreprises aux mutations économiques ;
  • améliorer l'accès à l'emploi des demandeurs d'emploi ;
  • renforcer la cohésion sociale, favoriser l'inclusion sociale et lutter contre les discriminations ;
  • investir dans le capital humain et la mise en réseau, l'innovation et les actions transnationales ;
  • assistance technique au montage et au suivi des projets.

Le principe de subsidiarité valorise une approche locale des politiques publiques. Le principe de cofinancement fait du FSE une ressource complémentaire à l’apport de fonds publics ou privés nationaux (y compris de l’autofinancement). L’application concrète de ce principe implique que le FSE ne peut financer un projet en entier, d’autres financeurs publics doivent être impliqués. En pratique, il en découle que le FSE intervient en complément de la politique nationale et que le projet qu’il finance doit apporter une plus-value au dispositif national préexistant.

Néanmoins, depuis presque trente ans cette politique n'a pas changé, fondée sur un compromis entre la Commission et les États membres, elle reste un complément secondaire aux politiques nationales, malgré son ambition régionale des années 80. L'aide européenne est un compromis entre deux autorités concurrentes. L'organisation déconcentrée de la gestion du FSE donne à la France une plus grande marge de manœuvre. Cette organisation éloigne les institutions européennes et leur donne un rôle secondaire, ce qui explique la méconnaissance du FSE à l'échelle locale.

 

Pour aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

À lire

  • DE PONCINS É., « Subsidiarité », in BERTONCINI, Y., CHOPIN, T., DULPHY, A., KAHN, S., MANIGAND, C., Dictionnaire critique de l'Union européenne, Armand Colin, Paris, 2008
  • DREVET J.-F., Histoire des politiques régionales de l'Union européenne, Belin, 2008
  • LEIBFRIED, S., PIERSON, P., Politiques sociales européennes entre intégration et fragmentation, L'Harmattan, 1998
  • MALLET, A., Introduction à l'Europe sociale, Éditions ENSP, 1997
  • VOGEL, J., VOGEL-POLSKY, É., L'Europe sociale 1993 : illusion, alibi ou réalité ?, Éditions de l'université de Bruxelles, 1991

Sur Internet

  •  « Špidla : l’économie a besoin d’innovation sociale », EurActiv, 26 octobre 2009
  • « Dossier : l'Europe sociale », Euractiv, 01 mai 2007
  • « Davignon : l'Europe a besoin d'un nouveau modèle social », Euractiv, 12 décembre 2008
  • « La crise pourrait dynamiser l’Europe sociale, pas le traité », Euractiv, 04 décembre 2009
  • Préfecture de région Île-de-France, « Présentation du fonds social européen », europeidf.fr, juillet 2010
  • « Une Politique de cohésion pour soutenir la croissance et l’emploi : orientations stratégiques communautaires 2007-2013 », europe.eu/legislation, 25/01/2007

 

Ajouter un commentaire