« State, firms and diplomacy » est le titre d'un des articles de l’économiste et journaliste Susan Strange, paru en janvier 1992 dans la revue du Royal Institute of International Affairs. Selon la thèse défendue par la chercheuse, les relations internationales contemporaines doivent être conçues comme une course des entreprises et des Etats aux parts d’un marché globalisé, chacun usant de stratégies qui leur sont propres, mais les dirigeants d’entreprises n’étant pas moins puissants que les chefs d’Etats.
L'ambition de Strange de placer les firmes au niveau des Etats pouvait à l'époque être perçue comme dérangeante pour les tenants de l'approche réaliste, selon laquelle la géopolitique est avant tout définie par les relations interétatiques. Cependant, l'observation empirique permet de constater que l’accélération du processus de mondialisation a accru le pouvoir de négociation, vis-à-vis des Etats, d’entreprises devenues multinationales, ne serait-ce que du fait de leur « nationalité » déterminée par leur lieu d’établissement.
Strange en conclut que l’impact des entreprises sur le système international implique une redéfinition du rôle du diplomate : « governments may find that they need to make radical changes in their foreign ministries (p.14)».
Vingt ans après la publication de son article avant-gardiste, l'analyse faite par la chercheuse met en lumière les nouveaux rapports de force qui se dessinent sur la scène internationale. La financiarisation de l'économie a permis aux grandes banques de se lier aux multinationales pour remettre en question le pouvoir et l'autorité des Etats. La crise économique de 2008, provoquée par les dérives de marchés financiers presqu’entièrement intégrés et globalisés a illustré la puissance de ces institutions financières, et les dégâts que leur écroulement pouvait causer au bien-être des sociétés.
La diplomatie contemporaine a-t-elle suivi les recommandations de Susan Strange et radicalement évolué, afin d'appréhender les crises de toute nature pouvant affecter les intérêts des Etats? Il semblerait que les Etats cèdent du terrain, faute de ne s'être mis au diapason des évolutions sur la scène internationale.
Diversification des acteurs diplomatiques et mise à mal du pré carré des Etats
Le temps où la diplomatie permettait au souverain d’avoir un coup d’avance dans l'obtention d'informations en provenance de l'étranger semble bien révolu. Les médias en ligne et les réseaux sociaux relayent l’information plus rapidement que les chancelleries et offrent, sans nécessiter de déplacement, un bon aperçu des enjeux politiques et du climat socio-économique de la plupart des pays. Les télégrammes diplomatiques sont devenus plus utiles pour des analyses de fond et des éléments contextuels.
Quelques ONGs, parmi lesquelles Human Rights Watch, Amnesty International ou encore International Crisis Group se posent comme les yeux et les oreilles de la société internationale, notamment sur les théatres de conflits. Soumises à des impératifs de résultats et disposant, de fait, d’un personnel et de moyens leur permettant d’être efficaces et réactives, ces grandes ONGs concurrencent les prérogatives des services diplomatiques. Dans son livre, Les Seigneurs de la paix, le reporter Roger Faligot montre comment des structures telles que la communauté Sant'Egidio au Mozambique et aux Philippines, les prix Nobel Rigorberta Menchu, auprès des communautés autochtones, ou Sean McBride, le fondateur d’Amnesty International, ont contribué à réconcilier des communautés en conflit. Ainsi les acteurs non étatiques deviennent de plus en plus des "faiseurs de paix", n'ayant pas à engager un Etat dans le règlement d’un conflit et disposant souvent d’une plus grande confiance et d’une marge de manœuvre plus importante de la part des belligérants.
Enfin, l’impératif de transparence des Etats vis-à-vis de leurs citoyens, étendu au champ des relations interétatiques est venu perturber la pratique diplomatique dont le secret est l’un des éléments caractéristiques. Le phénomène Wikileaks, il y a de cela deux ans, s’il n’a rien révélé d’extrêmement sensible ou de spectaculaire, a démontré la faillibilité de la protection des systèmes informatiques des services secrets étatiques. Il a également révélé que sur de nombreux aspects liés au partage et à la diffusion d’information ainsi qu’à la maitrise des technologies digitales et informatiques, la société civile avait une longueur d’avance significative sur les Etats.
Les ambassades continuent bien d’exercer le coeur de leur métier, à savoir la représentation et la communication officielle de l'Etat. Cependant, elles doivent revoir leurs pratiques. Le développement de la public diplomacy ou des synergies "track I-track II" vont dans le sens d’une réponse aux attentes d’information et de coopération avec la société civile.
Si un partage des tâches est à entreprendre dans les domaines classiques de la diplomatie, liés à la géopolitique et à la défense, la pratique devrait, en parallèle, s’étendre également vers d’autres domaines des affaires internationales. Les relations financières internationales, étant donné leur incidence, pourraient faire l'objet de l’attention des diplomates au même titre que celle des économistes. Dans ce domaine, comme dans d’autres, les services diplomatiques auraient à jouer le rôle d’informateurs, de facilitateurs, et d’analystes, afin de prévoir et contribuer à "solutionner" les crises.
Lettre de Sienne
L’hiver toscan ne fut pas aussi doux qu’à l’accoutumée cette année pour les dirigeants de la Monte dei Paschi, l’une des plus anciennes institutions financières siennoises qui ont dû recevoir le directeur de la Banque Centrale Européenne, Mario Draghi fin janvier. La troisième banque d’Italie, systémiquement importante pour l’Europe, menace de faire faillite, entrainant dans son sillage le secteur bancaire européen à travers le marché interbancaire, ce qui provoquerait une crise de liquidités et une panique aboutissant à l’effondrement des obligations italiennes selon une analyse publié dans Le Monde.
Dans la mesure où les banques sont devenues les principaux bailleurs de fond des Etats, il en vient de l’intérêt national d’éviter leur faillite, dans l’attente d’une architecture juridique et institutionnelle plus solide d’encadrement des activités financières. La cause de la faillite est complexe et repose sur des activités en produits dérivés douteuses, une acquisition surpayée et la détention d’obligations italiennes ayant perdu de leur valeur.
La question qui demeure est la suivante : aurait-il été possible de prévoir que de tels éléments conduisent à la déstabilisation de la Monte dei Paschi, avec des conséquences létales pour le reste de la zone euro ? Le premier constat est qu’un niveau d’expertise de haut vol est requis pour analyser des opérations financières toujours plus complexes. Cependant, c’est aussi de la responsabilité des Etats que de se doter d’un réseau diplomatique de pointe et ayant la discrétion requise pour suivre les évolutions des opérations bancaires à l’étranger ayant une incidence potentiellement néfaste sur leurs économies nationales.
Des modes de recrutement différenciés
Dans son livre La Banque : comment Goldman Sachs dirige le monde ?, le correspondant du Monde à Londres, Marc Roche, montre que la Banque recrute des insiders leur donnant accès au précieux carnet d’adresse de décideurs politiques clés. De nombreux anciens commissaires européens au marché intérieur ou à la concurrence, ou bien des directeurs de banques centrales ont ainsi été recrutés. C’est le cas de Peter Sutherland : ancien commissaire européen à la concurrence et désormais président de Goldman Sachs International, Otmar Issing, ancien de la Banque Centrale Européenne et ancien membre du directoire de la Bundesbank en Allemagne ou encore Lord Griffiths, ancien conseiller de Margaret Thatcher.
Si l’étendue du réseau d’une banque comme Goldman Sachs est unique, la plupart des banques, grandes et moyennes, sont dotées d’un département en affaires publiques ou affaires internationales qui agissent en tant qu’émissaires de leurs intérêts auprès des hauts fonctionnaires et politiques.
Contrairement à la stratégie utilisée par les banques, le mode de recrutement au niveau des administrations et des ambassades, sur concours, n’aboutit pas à la sélection d’un personnel très diversifié. Bien sûr, comme l’indique le ministère des affaires étrangères français, la diplomatie économique existe déjà de longue date. Dès 1720, le Régent de France envoyait à Madrid, avec son nouvel ambassadeur, un financier marchand pour les affaires de commerce. Ainsi la plupart des chancelleries européennes sont dotées d’une mission économique et commerciale qui, entre autres, observe les évolutions de la situation économique et financière du pays dans lequel elles se trouvent. Les délégations du service européen d’action extérieur possèdent également des sections commerciales qui promeuvent les intérêts économiques de l’Union à l’étranger. Cependant, en France, la majorité des diplomates sont issus de l’ENA et ont effectué l’ensemble de leur carrière au sein du ministère des affaires étrangères. Les réseaux diplomatiques n’ont donc pas les ressources humaines nécessaires à appréhender la complexité du monde financier, ni également sa culture et son mode de fonctionnement. La « revolving door », système très prisé outre-Atlantique, où l’on passe régulièrement de l’administration au privé, est encore peu développée en Europe, précautionneuse quant aux risques de conflits d’intérêt que la pratique comporte.
Les nominations de Mario Draghi à la direction de la Banque Centrale Européenne et de Mario Monti à la présidence du Conseil Italien, deux anciens de Goldman Sachs, ont suscité la polémique. De même, la récente et surprenante nomination du l’ex-banquier canadien Mark Carney, également issu de Goldman Sachs, à la tête de la Banque d’Angleterre, devançant des candidatures comme celle de l’eurodéputée Sharon Bowles, présidente de la commission des affaires économiques du Parlement européen, peut laisser penser que l’enseigne de la 200 West Street à Manhattan essaie de placer ses pions à des postes décisionnels clés. Sous un angle inversé, placer des experts du monde financier, qui en connaissent parfaitement les acteurs et les rouages, au sein et à la tête des administrations peut s’avérer stratégiquement payant pour des institutions auxquelles il manque l’expertise nécessaire à la compréhension d’un univers complexe.
Marc Roche, qui a mené des travaux de recherches exhaustifs sur la banque, montre que la culture d’entreprise chez Goldman Sachs glorifie l’institution dans l’esprit des ses banquiers. Elle leur inculque également ses valeurs propres, notamment en les astreignant à un rythme de travail élevé, à un mode de vie sain et équilibré et en les sensibilisant à une culture de la méritocratie. Ce qui peut laisser penser que ceux-ci restent attachés à sa défense, même après en être sortis.
Repenser l’intérêt national ?
Originellement, l’activité diplomatique est censée contribuer à la défense de l’intérêt national, en œuvrant à la prévention ou à la résolution des conflits. Si les conflits d’ordre politique continuent de faire rage en Afrique et au Moyen-Orient, méritant toute l’attention des chancelleries, le champ de la diplomatie se doit de s’ouvrir à des conflits d’ordre commerciaux, qui peuvent aussi porter en eux les germes de tensions politiques. La description anecdotique que fait Marc Roche des banquiers - guerriers de Goldman Sachs, rompus à la compétition permanente et soumis à une stricte discipline de vie est édifiante des enjeux qui se jouent désormais peut être autant dans les salles de marchés que dans les couloirs des ministères.
S’il est hors propos de parler de guerre commerciale ou financière entre Etats, force est de constater que la gestion et le suivi des mouvements internationaux de capitaux ont pris une importance considérable sur la scène internationale. A cet égard, il est louable pour les Etats d’avoir voulu développer des instances pour renforcer la maitrise coordonnée de la finance mondiale. En revanche, si les dirigeants politiques ne veulent pas maintenir une attitude réactive, et prévenir la survenance de crises futures, ils devraient sans doute songer à recruter des diplomates financiers, afin de surveiller au plus près les activités sur les marchés de capitaux et de ne pas laisser uniquement aux opérateurs privés la maitrise de leurs complexité.
Pour en revenir à l’article de Susan Strange, l’évolution de la scène internationale contemporaine, due principalement à une augmentation et à une facilitation des échanges perturbe les relations de pouvoirs entre les divers acteurs qui la composent. Tout changement est une question de degré. Les services diplomatiques n’ont pas intérêt à copier les firmes dans leurs modes de fonctionnement et de recrutement. La difficulté réside dans la nécessité d'éviter la mise en place d'un « gouvernement d’experts », car en effet les administrations doivent rendre des comptes et être représentatives de leurs citoyens. Pourtant, les Etats pourraient adopter une attitude davantage « compétitive » entre eux, mais aussi conjointement afin de pouvoir mieux prévoir et anticiper les déstabilisations due à un système économique et financier globalisé. A quand, donc, un pôle « finance » au SEAE ?
Aller plus loin
A lire
- Marc Roche, La Banque : comment Goldman Sachs dirige le monde ?, Albin Michel, Paris, 2010.
- Roger Faligot, Les seigneurs de la paix, Seuil, Paris, 2010.
- Susan Strange, « States, firms and diplomacy », Royal Institute of International Affairs, Vol. 68, n°1, 1992.
Sur Internet
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Georges Ugeux, "Italie: une banqueroute de Monte dei Paschi menacerait l’Europe", Le Monde, 28 Janvier 2013.
Source photo: wikimedia commons, Bank of China tower and Mappemonde de Delisle