La Roumanie - nouveau cheval de Troie ou Trojan convaincu de la PESD ?

Par Mirabela Lupaescu | 18 mai 2007

Pour citer cet article : Mirabela Lupaescu, “La Roumanie - nouveau cheval de Troie ou Trojan convaincu de la PESD ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Vendredi 18 mai 2007, http://www.nouvelle-europe.eu/node/198, consulté le 25 novembre 2020

romanian_troopsanalyseDepuis ce 1er janvier la Roumanie est devenue membre à part entière de l’Union européenne. Déjà membre de l’OTAN depuis 2002, la Roumanie maintient un partenariat stratégique avec les Etats-Unis et depuis l’élection en 2004 du Président Traian Basescu, sa politique étrangère a été présentée comme ciblée sur un axe « Bucarest – Londres – Washington ».

Engagée en première ligne dans la Coalition Internationale en Irak, signataire de la Lettre des Dix qui lui a valu les critiques du Président Chirac, la Roumanie a été rangée du côté de Mars lors de la distinction manichéenne que Donald Rumsfeld faisait en 2003 en semant la discorde entre la « vieille » et la « nouvelle » Europe. Membre à part entière de la PESD depuis seulement un mois, quelle politique préparent les responsables roumains pour Bruxelles ?

Nouveau cheval de Troie ou Trojan convaincu de la PESD ? Quelle est la vision stratégique qui l’emporte à Bucarest ? Quels engagements entend-elle prendre au sein du projet en construction d’une politique de sécurité et de défense européenne commune ? Pourra-t-elle être conciliée avec la dimension proaméricaine ? Et, surtout, sera-t-elle une politique durable ou y a t-il a déjà les germes d’une translation pro-européenne comme dans le cas polonais ? 

Une identité stratégique de carrefour – faiblesse ou atout ?

Afin de mieux comprendre le positionnement de la Roumanie sur la scène internationale et ses justifications profondes, il est nécessaire de comprendre les éléments constitutifs de l’identité stratégique roumaine. Située aux confins de l’Europe et aux marges des différents empires tout au long de son histoire (Empire romain, byzantin, ottoman, Habsbourg, tsariste), la Roumanie s’identifie à une zone de « carrefour », de pont ou de confluences entre l’Europe et l’Asie, l’Orient et l’Occident. Cette réalité géographique et historique a marqué le positionnement du pays dans la période de l’après Guerre Froide.

 
Après une politique hésitante oscillant entre l’Est et l’Ouest au début des années 1990 sous le premier mandat du président Iliescu, ce n’est qu’à partir de 1996 que le pays décide « à plein cœur » la réorientation vers l’Occident. Candidat aux structures « euro – atlantiques », la Roumanie se range de plus en plus du côté de Washington. N’ayant pas les performances de transition à la démocratie des pays du groupe de Visegrad, la Roumanie commence une stratégie diplomatique afin de pouvoir intégrer l’UE et l’OTAN. Mais si pour accomplir les critères de Copenhague le pays est assez mal loti, l’OTAN offre des opportunités d’intégration.
 
La Roumanie est le premier pays à avoir signé le document cadre du Partenariat pour la Paix lancé par l’OTAN, le 26 janvier 1994. C’est dans ce cadre qu’elle a participé a plus de 3000 exercices et a contribué avec des bataillons aux opérations IFOR, SFOR et KFOR dans les Balkans et à ISAF en Afghanistan. La récompense pour sa participation à la guerre du Kosovo sera ainsi fructifiée dans le domaine de l’adhésion à l’UE. La décision du Conseil Européen de Helsinki de commencer les négociations d’adhésion avec la Roumanie est justifiée par ce facteur puisque dans le Rapport de la Commission on montrait que le pays n’avait pas fait les progrès nécessaires.
 
Ce rapprochement stratégique de l’OTAN mais aussi de Washington parait plutôt naturel de la part d’un pays à peine sorti de l’influence soviétique.  Comme tous les autres PECO, la Roumanie reconnaissait le rôle de leadership américain contre le communisme et considérait que non seulement leur défense pourrait trouver une réponse dans l’engagement à côté des Américains, mais aussi l’intégration dans l’Union européenne. Tout en jouant la carte américaine, la pensée stratégique de Bucarest connaît une translation de plus en plus évidente. Souffrant d’une relative isolation des dynamiques régionales qui se développent à ses frontières dans les années 1990 - l’éclatement des Balkans, le démembrement de l’URSS à l’Est et les avancements de l’Europe centrale vers l’économie de marché et la démocratie - la Roumanie semble prisonnière de sa position stratégique de « carrefour », de frontière de l’Europe et de l’Orient.
Néanmoins, ce handicap est valorisé de plus en plus dans le discours diplomatique roumain qui réussit à « présenter comme atout géopolitique cette position quelque peu marginale. Les arguments diplomatiques des dix dernières années insistent sur le fait que la Roumanie se retrouve à un « carrefour géostratégique », dans une zone de confluences, qu’elle est un « pont » entre les axes nord-sud et est-ouest de l’Europe, favorisant ainsi le dialogue entre l’Europe et les Balkans ».
Ce discours, développé à partir des années 2000, atteint son apogée dans la politique étrangère promue par le Président Băsescu. Au lendemain de son élection il annonce son attachement à un axe de sécurité Bucarest – Londres – Washington et ses premiers déplacements à l’étranger à Londres en février 2005 et à Washington un mois après ont confirmé cet engagement ainsi que « le nouveau dessein de la Roumanie de devenir une puissance régionale alliée des Etats-Unis ».
 
La vision stratégique de la Roumanie – une lecture atlantiste.

Ainsi, la vision sécuritaire de la Roumanie repose sur les prémices d’une forte concordance des intérêts avec ceux des Etats-Unis. La signature de l’accord bilatéral avec les Etats-Unis en décembre 2006 a conduit à l’installation  d’une base aérienne très proche de la Mer Noire et des trois zones d’entraînement sur le territoire roumain. Ces concessions, ainsi que la participation de 870 militaires en Irak, constituent des garanties de sécurité pour une Roumanie en quête de garanties, sous le soit-disant article 5 du Traité de l’Atlantique Nord.

Au delà de cette attente sécuritaire, le partenariat stratégique avec les Etats-Unis offre à la Roumanie un rôle régional mieux défini. En échange de la garantie de sécurité américaine, Washington attend, tout comme dans le cas de la Pologne, que la Roumanie devienne un leader régional dans la région de la Mer Noire, les Balkans ou l’Europe de l’Est. Cette attente américaine se retrouve dans la métaphore la plus courante dernièrement à Bucarest qui consiste à souligner la nécessité de dépasser l’état de consommateur/ importateur de sécurité à celui de fournisseur/ exportateur de sécurité dans les régions voisines.   
Cette approche pro-atlantiste est omniprésente également dans les documents qui définissent la stratégie roumaine suite à son adhésion à l’UE. Le Programme du Gouvernement  pour la période 2005 – 2008 confirme que la participation à la construction européenne demeure le plus important objectif, tout en ajoutant dans le même paragraphe que le gouvernement roumain va également développer une relation privilégiée avec les Etats-Unis.   
La Stratégie de sécurité nationale de la Roumanie va dans le même sens. Tout en précisant que « la sécurité de la communauté trans-atlantique est indivisible et la relation transatlantique en est le fondement », le document rappelle que « les garanties de sécurité dont la Roumanie bénéficie au sein de  l’OTAN – expression de la solidarité transatlantique – sont les plus solides de toute l’histoire de la Roumanie ».
Le même document précise le rôle que la Roumanie entend jouer au sein de l’Union européenne. Elle est prête à soutenir la politique de sécurité et de défense commune y compris par des moyens militaires et identifie les régions d’intérêt où l’UE doit s’impliquer davantage : la Politique de Voisinage, les Balkans Occidentaux et la région élargie de la Mer Noire, enfin les domaines prioritaires de la sécurité des corridors de ressources énergétiques et l’amélioration de la coopération sous-régionale.    
Le message de la première visite officielle du Président Basescu à Bruxelles le 30 et 31 janvier cette année est le même. Tout en déclarant le soutien à la Présidence allemande de l’Union, M. Basescu a laissé entendre autant au président de la Commission, M. Barroso, qu’au nouveau Président du Parlement, M. Poettering, son intérêt particulier pour le dossier énergétique, la politique de voisinage et l’éventuelle intégration de la Moldavie dans l’UE.    
 
Accomplissant le rôle de « leader régional » confié par Washington, la Roumanie perçoit l’UE  plutôt comme un cadre institutionnel propice au développement de sa vision régionale tout en l’ancrant dans l’espace européen. C’est ce qui explique l’enthousiasme des autorités de Bucarest à l’encontre de la PESC et de la PESD.    
Etant donné la concordance entre les engagements vis-à-vis du partenariat stratégique avec les Etats-Unis et les politiques de la PESC, la Roumanie se déclare favorable au développement de la politique de sécurité et de défense. Dans les objectifs de la Politique de Défense, les autorités roumaines vont jusqu’à s’approprier l’objectif européen de l’accomplissement de l’ECAP et des Objectifs Stratégiques 2010. Elle est également signataire de deux lettres d’intention pour faire partie de deux Groupements tactiques. Le premier, signé avec l’Italie et la Turquie le 25 mai 2005 sera disponible en 2010, tandis que le deuxième, formé avec la Grèce, la Bulgarie et le Chypre, datant du 21 novembre 2005, doit être opérationnel fin 2007.    
Il en résulte que, dans la vision roumaine, les engagements pris au sein de l’OTAN et de l’UE ne sont pas exclusifs mais plutôt complémentaires. Et cette approche qui sert de base à la politique roumaine repose sur l’idée que les deux dimensions de la politique étrangère sont parfaitement compatibles : « Quand la Roumanie faisait la course en même temps pour l’adhésion à l’OTAN et à l’Union européenne, il a été clair qu’entre les deux il n’y avait pas de contradiction. Aux yeux des roumains,  les Etats-Unis étaient une puissance européenne qui plaidait en faveur du renforcement des liens transatlantiques et contre les rivalités. » (Adrian Severin, ancien Ministre des Affaires Etrangères).   
 
Dans ces conditions il semblerait que les lignes directrices de la politique roumaine à l’encontre de l’UE et de la PESD sont loin d’aller dans le sens d’une capacité militaire européenne autonome. La lecture des diplomates et des militaires roumains sur les Accords « Berlin Plus » comme un partenariat ou un partage des tâches sécuritaires entre l’UE et l’OTAN en est la preuve.    
Le cauchemar d’une telle politique serait l’émergence d’une vraie culture stratégique européenne différente de celle des Etats-Unis qui mettrait les responsables politiques roumains devant la situation d’un choix stratégique.
 
Critiques et dissensions – un changement de politique serait-il possible ?
 
La politique pro-américaine des autorités est loin de faire l’unanimité dans le pays. Tout d’abord, l’opinion publique ne soutient pas les choix de ses dirigeants politiques et y est même hostile. Ainsi, selon un récent sondage réalisé par l’Institut Roumain de Politiques Publiques quant à la perception de l’opinion publique roumaine sur la politique étrangère illustre le manque de coordination entre les politiques et la population.   
Les Roumains assument en grande partie une double identité, roumaine et européenne. Même si l’UE et l’OTAN sont vues sur un pied d’égalité comme les garantes de la sécurité nationale, une grande partie des interviewés manifestaient une prédilection pour l’émergence d’une « Europe puissance », partenaire égale des Etats-Unis. Qui plus est, les Roumains tiennent les Etats-Unis responsables des tensions dans le monde, devant même les pays arabes et ont un regard critique envers le partenaire stratégique de Bucarest.
Au sein même de la coalition de gouvernement, les opinions semblent plus que partagées sur la politique pro-américaine. Ainsi, en juillet 2006, le Ministre de la  Défense, Teodor Atanasiu a soumis au Conseil Suprême de Défense (CSAT) du pays un plan de retrait des troupes roumaines d’Irak. Cette initiative inattendue du Ministre a été soutenue par le Premier ministre, Calin Popescu Tariceanu et de son parti libéral, le PNL. De l’autre côté, le Président Basescu, issu du deuxième parti de la coalition de gouvernement et partisan fervent de la relation avec les Etats-Unis, s’est fortement opposé à cette initiative et a empêché son adoption au sein du CSAT. Néanmoins, la plupart des acteurs de la scène politique roumaine, y compris les partis d’opposition, ont soutenu l’initiative.
Bien qu’au centre d’une dispute politique au sein de la coalition majoritaire, la proposition de retrait des troupes roumaines en Irak est un signe clair de manque d’unanimité, à l’intérieur même du gouvernement, sur la politique atlantiste de la Roumanie.
Cette dichotomie se fait identifié également au niveau de l’Administration Centrale. A Bucarest on commence à faire la distinction entre la politique étrangère de Basescu et celle du Ministère des Affaires Etrangères. Si la première se réduit à l’axe Bucarest – Londres – Washington, la problématique de la Mer Noire et l’intégration européenne, la seconde, tout en abordant les mêmes questions, paraît plus complexe et nuancée.
D’ailleurs, la Stratégie de Sécurité Nationale de la Roumanie, présente sur la page Internet de la Présidence, n’est pas du tout mentionnée sur le Portail de la Diplomatie roumaine.
Les critiques apportées à la vision du Président sur la position stratégique de la Roumanie ne sont pas des dissensions de fond mais plutôt de forme. Ainsi, au sein de l’élite roumaine, on ne nie pas l’importance d’une alliance avec Washington, d’autant plus qu’elle ne date pas seulement de ce gouvernement. Mais, comme le remarque Adrian Pop, professeur à la Faculté de Sciences Politiques « Dimitrie Cantemir », « la vision de Basescu pêche par l’utilisation même du terme axe. Cette expression est plutôt associée aux régimes totalitaires du XXe siècle. Quant au contenu de la stratégie, le terme axe n’était pas nécessaire puisqu’il y avait déjà un partenariat stratégique avec les Etats-Unis et la Grande-Bretagne était déjà un partenaire européen privilégié. Du point de vue diplomatique, l’expression même pourrait induire la méfiance des principaux états européens (la France et l’Allemagne) ».
Même si la politique pro-américaine est loin de faire l’unanimité dans la classe politique et dans la société roumaine, il serait difficile d’imaginer à ce moment un changement radical de politique étrangère. Bien que plus modérées, les dissensions ne portent pas vraiment sur l’essentiel de la stratégie roumaine mais plutôt sur le moyen de la promouvoir. Le besoin de partenariat stratégique avec les Etats-Unis est reconnu, pourtant les imprudences d’un soutien inconditionnel à cette alliance sont mises en avant.
Il y a également un scepticisme croissant quant à la capacité de la Roumanie de s’ériger en leader régional dans la mesure où elle ne dispose pas de la puissance économique nécessaire pour rayonner dans la région, notamment dans la région de la Mer Noire où ce sont plutôt la Turquie et la Russie qui traditionnellement jouaient ce rôle.
Un changement radical de politique n’est pas prévisible encore à Bucarest, mais il n’est pas impossible qu’une fois à l’intérieur de l’UE, la Roumanie se convertira comme la Pologne à un européen constructif.

Conclusion.

Issue des invariables de la position géostratégique de la Roumanie et de sa culture stratégique de « carrefour », la politique transatlantique risque de rester une constante dans la vision stratégique roumaine. Néanmoins, les décideurs semblent tout à fait prêts à s’impliquer dans la nouvelle PESD et à lui consacrer des capacités militaires tout en poursuivant ce qu’ils perçoivent comme leurs intérêts régionaux. Et cela ne menace pas de dissoudre ou de semer la discorde au sein de l’UE tant que la capacité militaire européenne sera complémentaire et non pas contraire à la politique internationale américaine.   

 
Quant à la probabilité de changement de cette politique, elle réside en grande partie sur les mutations en matière de culture stratégique européenne. Au cas où un jour une telle pensée émergerait au niveau européen, il y a de fortes chances pour qu’elle fasse basculer le rapport de forces des acteurs de politique étrangère roumaine en faveur des prôneurs d’une vision stratégique modérée et plutôt pro-européenne. D’autres facteurs pourraient également amener ce changement de nature domestique ou internationale (changement de la politique états-unienne).   
 
Pour plus d’information :
 

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A lire 
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Lucian Boia,  La Roumanie, pays à la frontière  de l’Europe, Fayard, Paris, 2004.
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Ciascai, Gheorghe, Entre Balkans et Orient : l’approche roumaine de la PESC, Occasional Paper no. 65, novembre 2006.
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Zaborowski, Marcin, From America’s protégé to constructive European. Polish security policy in the 21th century, Occasional Paper, no. 56, December 2004, European Institute for Security Studies, Paris
   
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Ministère des Affaires Etrangères Roumain, http://www.mae.ro
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Le Centre Roumain d’Information à Bruxelles, http://crib.mae.ro
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Ministère de la Défense Roumain, http://www.mapn.ro
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Portail de l’Union Européenne, http://www.europa.eu  
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Conseil de l’Union Européenne, http://www.consilium.europa.eu/showPage.ASP?lang=fr
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Institut d’Etudes de Sécurité de l’Union Européenne, http://www.iss-eu.org
 

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