Le détachement des travailleurs est une politique qui concerne seulement 0.7% des emplois dans l’Union européenne, soit moins de deux millions d’actifs. Pourtant, elle fait régulièrement parler d’elle, dans la mesure où elle affecte les modèles sociaux européens en leur coeur.
Vingt ans après la première directive, la Commission européenne a proposé sa révision le 8 mars 2016.
Un premier texte maladroit, pour limiter les dérives anticipées
Actée en 1996, la directive 96/71/CE sur les travailleurs détachés est initialement proposée par la Commission européenne afin de prévenir les dérives liées à la libre prestation de services dans l’espace communautaire. Alors qu’une proposition avait déjà été soumise sans succès dans les années 1980, les perspectives d’élargissement à des pays de l’Est dans lesquels le coût du travail est moindre encouragent les États Membres à trouver un accord. Pour parer les dégâts d’une concurrence sur le coût du travail, le texte final garantit au travailleur dit “détaché” un noyau de droits minimaux conformes à ceux du pays dans lequel il est envoyé.
Sont concernés par cette directive les travailleurs envoyés temporairement dans un autre État membre pour fournir un service. Dans le cas où ces critères sont respectés, l’entreprise d’envoi devra alors se conformer au taux de salaire minimum, à la période de congés payés exigée, aux règles relatives à la sécurité, à l’hygiène et à la santé au travail propres au pays d’accueil.
Bien que les travailleurs détachés n’occupent qu’une part marginale du marché de prestation de services, celle-ci a connu une croissance stable de 11% par an depuis 2010, ce qui a contribué à animer le débat public. L’inquiétude se fait principalement ressentir dans les pays de l’Ouest de l’Europe, qui accueillent la majorité des travailleurs détachés et qui craignent que cette main d’oeuvre permette un dumping social malvenu en ces périodes de chômage élevé. Il est toutefois à noter que les pays qui envoient le plus de travailleurs détachés en volume sont la Pologne, l’Allemagne et la France.
Un statut imparfait qui ouvre la porte aux fraudes
Pourtant, malgré les considérations sociales et le socle d’harmonisation présents dans le texte initial, le détachement des travailleurs n’a pas tardé à révéler ses failles.
Celles-ci résultent en partie des tensions qui ont émergé dès la rédaction de la directive. Son processus d’adoption a été anormalement long, et un délai d’application de trois ans a été accordé aux États membres. La vive négociation intergouvernementale aura notamment permis au Royaume-Uni d’introduire plusieurs restrictions au champ d’application de la directive, réduisant autant sa portée que son efficacité. Les États membres pourront par exemple octroyer une dérogation à l’application de la directive pour des services rendus d’une durée de moins d’un mois, au lieu des huit jours prévus.
Un des principaux problèmes réside dans les multiples fraudes exercées par les entreprises concernées, favorisées notamment par la faiblesse des processus de contrôle administratif et par l’opacité du détachement. La plus connue d’entre elles est sans doute la société “boîte aux lettres” qui n’exerce aucune activité significative dans son pays d'établissement mais qui permet d’envoyer des travailleurs dans les marchés qu’elle convoite. Ces entreprises sont souvent des filiales expatriées d’entreprises, qui rusent pour diminuer leurs dépenses. En France seulement, la Cour des Comptes estime à 380 millions d’euros la perte de recettes sociales due aux travailleurs détachés non déclarés. Pour ces raisons, la directive est régulièrement remise en cause, et dénoncée comme favorisant un dumping social et une mise en concurrence des systèmes sociaux et des droits du travail, dans une sorte de course au moins-disant social.
L’arrêt Laval avait lui aussi ravivé le débat public, en 2007, après que la Cour de justice des Communautés européennes ait tranché en faveur de l’entreprise qui envoyait des travailleurs contre les syndicats suédois.
Le projet de directive de la Commission, une nouvelle ère pour l’Europe sociale?
C’est pour pallier les différentes fraudes qu’une nouvelle directive d'exécution 2014/67/UE est votée en 2014. Celle-ci contraint notamment les États à échanger des informations clés dans un délai limité, autorise les sous-traitants directs à revendiquer en justice les droits conférés par la directive initiale, et établit une liste de contrôles possibles qui pourra être complétée. Alors que les ambitions d’harmonisation de cette directive ont été revues à la baisse lors de sa négociation au Conseil, les États Membres peuvent maintenant, à l’image de l’Espagne, de l’Allemagne et de la France, approfondir les sillons entamés par ce texte.
Avant même l’expiration du délai de transposition du texte de 2014, la Commission a annoncé en mars dernier sa volonté de réformer la directive de 1996. Malgré la réticence de certains États Membres, Jean-Claude Juncker rappelle dans son discours annuel sur l'état de l’Union que cette révision reste une des priorités de la Commission : “L'Europe n'est pas le Far-West, c’est une économie sociale de marché”.
Cette révision s’inscrit dans la continuité d’une jurisprudence qui a connu de grandes avancées en 2015, incluant des nouvelles règles plus contraignantes dans le calcul du salaire minimum par la prise en compte des indemnisations de transport, de repas, ou de détachement. Ce nouvel élan en matière de législation s’explique donc par une pression politique toujours plus forte, mais aussi par une jurisprudence qui a dépassé l’application stricte des textes pour protéger le travail dans l’Union européenne.
La nouvelle révision s’articule autour de trois axes. Le premier est la rémunération des travailleurs détachés: le principe d’une rémunération identique pour un même travail effectué au même endroit est mis en avant, et la nouvelle définition de rémunération minimum se veut la plus inclusive possible. Le second axe est la limitation de la durée maximale de détachement, pour bien distinguer libre établissement et libre prestation de services. Enfin, un troisième axe vise l’égalité du traitement des travailleurs intérimaires dans un même État.
Des contestations qui présagent des négociations tendues
Cependant, tout reste à faire pour la Commission européenne: une nouvelle fois, sa proposition cristallise les tensions. Une division entre Est/Ouest semble plus flagrante que jamais. D’un côté, les pays de l’Ouest, dont la main d’oeuvre peu qualifiée subit de plein fouet le détachement issu de l’Est, font montre d’une volonté de révision du statut des travailleurs détachés. Emmenés par la France et son Premier ministre Manuel Valls en juillet 2016, ils vont jusqu’à menacer de ne plus appliquer la directive.
De l’autre côté, les pays plus à l’Est font front pour préserver une situation qui bénéficie à leur marché du travail. Ainsi, dix d’entre eux (Bulgarie, Croatie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, République tchèque), plus le Danemark, ont vu leur Parlement sortir un “carton jaune” face à la Commission européenne. Cette procédure signifie à cette dernière que sa nouvelle proposition n’est pas conforme au principe de subsidiarité, institué par le traité de Maastricht en 1992, et selon lequel l’Union européenne ne peut intervenir que si les États ne peuvent le faire de manière satisfaisante. Voilà qui souligne les tensions politiques et les considérations nationales qui demeurent dans l’Union, alors que les parlements de cinq autres États (Espagne, France, Italie, Portugal et Royaume-Uni) avaient, eux, jugés que la proposition de la Commission était bel et bien compatible avec le principe de subsidiarité.
Malgré les réticences et les crispations, il convient de saluer la démarche de la Commission. Certes, la proposition de révision ne met pas fin à tous les écueils qui contribuent à l’inégalité des travailleurs dans un État, à l’image du niveau de taxation sociale, qui reste celui du pays d’envoi. L'ambition affichée reste néanmoins au service d’un approfondissement de l’Europe sociale, sur la voie d’une meilleure harmonisation.
Aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
Capucine Goyet, Viking et Laval : libertés de circulation versus droits sociaux, Nouvelle Europe [en ligne], Lundi 5 décembre 2011, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1332
A lire
Rapoport Cécile, L'élaboration de la nouvelle directive « détachement » : le pragmatisme juridique au service d'une ambition sociale, Revue de l'Union européenne, 2016
Dossier : Le détachement des travailleurs en France et dans l'Union européenne Droit social, numéro 7/8, Revue Droit social, 2016
Directive 96/71/CE du parlement européen et du conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services
Directive 2014/67/UE du Parlement Européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l'exécution de la directive 96/71/CE
Proposition de Directe du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d’une prestation de services, COM/2016/0128
Pacolet J. & de Wispelaere F., "Posting of workers, Report on A1 portable documents issued in 2014", Commission européenne, 2015.
A voir
Juncker Jean-Claude, State of the EU, 2016, http://ec.europa.eu/priorities/state-union-2016_en