Apparent pendant nordique à l'Union pour la Méditerranée, la politique de la dimension septentrionale unit l'Union européenne à certains de ses voisins : la Norvège, l'Islande et la Fédération de Russie. Définie en 1999, cette politique vise à resserrer les liens entre des partenaires « égaux », selon la formulation du Service européen pour l’Action extérieure (SEAE). Quels sont les objectifs et les réalisations de cette initiative ?
Voisinage septentrional : le rôle moteur de la Finlande
La chute de l'URSS fut vécue par la Finlande comme l'ouverture de nouvelles perspectives de coopération avec son voisinage, en particulier septentrional. Alors que le pays avait jusque là été neutre, la fin de la Guerre Froide lui donna l'occasion de repositionner sa politique étrangère en se tournant vers l'Union européenne – à laquelle elle adhéra en 1995 – et en développant une politique régionale ambitieuse, au-delà du Conseil Nordique fondé dans les années 50 et l'unissant avec la Suède, le Danemark, la Norvège et l'Islande.
Au coeur des préoccupations finlandaises se trouvait évidemment la volonté d'accroître la coopération avec les États riverains mais également le désir de maintenir sa sécurité, potentiellement menacée par une Russie instable et en transition. La Finlande ne souhaitait cependant pas instaurer avec cette dernière une relation déséquilibrée. Le but de la « Dimension nordique » était de créer un partenariat égalitaire offrant une structure de dialogue et de concertation avec des pays tels que l'Islande, la Norvège, l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Russie.
La politique septentrionale d'Helsinki s'exprima ainsi d'abord par un investissement financier conséquent dont les objectifs étaient d'assurer la stabilité économique et politique, la démocratisation et la protection environnementale. Le pays inscrit ensuite cette initiative dans le cadre des politiques européennes, le soutien politique et financier de l'UE créant en effet les conditions les plus favorables à son succès. Les liens géographiques, politiques et historiques de la Finlande avec la Russie et les États septentrionaux lui permirent de se présenter comme un véritable trait d'union entre l'UE et les États nordiques, en particulier la Russie.
La définition européenne de la politique septentrionale
Dans les années 90, différentes questions commencèrent à se poser à l'Union européenne, rendant nécessaire la définition d'une politique nordique. En particulier, l'extension des frontières de l'UE au nord avec l'élargissement, la dépendance énergétique à la Russie ainsi que les problèmes environnementaux liés aux risques nucléaires devinrent des préoccupations pressantes pour les Européens. La recherche de solutions permettant un dialogue et une coopération accrus avec la Russie et les États nordiques mena la Commission à publier son premier rapport concernant la « Dimension nordique » en 1998, qui fut adopté par le Conseil européen à Vienne.
Le but de la nouvelle politique devait être de résoudre les nouveaux enjeux sécuritaires et énergétiques adressés à l'UE, mais également d'accroître le rôle de l'UE dans la région, de générer des profits économiques et de renforcer l'interdépendance régionale. La Commission définit ainsi un certain nombre de domaines d'action prioritaires, prévoyant également une coopération avec les différents États et avec d'autres organisations régionales ou internationales. Parmi ces domaines, on peut citer l'énergie, la lutte contre la criminalité, l'environnement, l'amélioration de la coopération et de la communication transfrontalière.
Ce premier document fut suivi d'un Plan d'action pour la dimension septentrionale, adopté au Conseil européen de Feira en juin 2000. Il développait plus précisément les domaines de coopération envisagés, définissant un certain nombre de projets tels que le traitement des eaux usées à Saint-Pétersbourg, la protection de la zone arctique et la lutte contre les déchets nucléaires. Par ailleurs, la résolution des problèmes sociaux-économiques de Kaliningrad, bientôt enclave russe à l'intérieur du territoire de l'UE, était également un point central. Les premières années de la Dimension septentrionale furent donc marquées par la création de partenariats sectoraux : en matière d'environnement, de transport et logistique, de culture, de commerce international...
Définition et redéfinition
L'entrée de la Pologne et des États baltes dans l'Union européenne ainsi que l'adoption de la feuille de route pour la création des quatre espaces communs avec la Russie amenèrent la nécessité d'une redéfinition de la Dimension septentrionale. Pour Anne Haglund-Morrissey, il est intéressant de noter l'évolution de la nature de cette initiative : alors qu'elle était originellement conçue comme une politique régionale sur l'agenda européen de la politique étrangère, elle devint après 2005 une "politique commune", reposant principalement sur le respect de l'égalité entre les États et organisations participants. Si la première version de la Dimension septentrionale se basait sur les plans d'action triennaux définis par la Commission, la nouvelle mouture visait à la participation complète et égalitaire de toutes les parties concernées.
Une deuxième évolution importante de la Dimension septentrionale fut l'intégration complète de la notion des « quatre espaces communs » développés avec la Russie. Six domaines prioritaires d'action furent redéfinis : la coopération économique, la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, la sécurité extérieure, la recherche et l'éducation, l'environnement et la sûreté nucléaire, et enfin le bien être social et la santé. Le financement se fait aujourd'hui à travers l'Instrument européen de voisinage, l'Union européenne, les budgets nationaux et les investissements étrangers. Du point de vue institutionnel, ce sont les conférences des ministres des Affaires étrangères et des représentants qui forment les principaux fora de discussion entre États partenaires.
Quel bilan pour la Dimension septentrionale ?
S'étendant sur un large territoire, allant des régions arctiques à la rive sud de la Baltique et de la Russie occidentale à l'Islande et au Groënland, la Dimension septentrionale est une initiative relativement ambitieuse.
Pour les optimistes, le principal indice de son succès est la création des différents partenariats – en matière de santé et d'environnement en particulier – qui ont réussi, au fil des années, à soulever des fonds afin de lancer des projets concrets dans le domaine de l'assainissement de l'eau ou du développement économique. La Dimension septentrionale permit effectivement d'accroître les liens et la coopération avec les organisations régionales locales, tels que le Conseil Euro-Arctique de Barents et le Conseil des États de la Mer Baltique. Elle permit également de mettre en place une politique "composite", permettant de lier diverses actions de l'UE sous une même initiative de politique extérieure.
Pour les pessimistes en revanche, la Dimension septentrionale n'a pas réussi à créer la dynamique prévue. En particulier, les relations difficiles – ou du moins compliquées – avec la Russie n'ont pas permis de créer des structures de coopération et de dialogue réellement efficaces. Fondue dans l'élargissement de 2004, la Dimension septentrionale n'aurait ainsi fourni qu'un cadre vague à des actions de coopération limitée qui auraient de toute façon été développées.
Modalités et développements des politiques de voisinage...
Souvent comparée à l'Union pour la Méditerranée (UpM), la Dimension septentrionale obéit cependant à des logiques totalement différentes. Alors que l'UpM a été conçue comme une alternative à l'élargissement et un moyen de compensation pour des pays condamnés à rester aux portes de l'UE, la Dimension nordique est une initiative régionale fondée sur la coopération mutuelle. Alors qu'au Sud c'est le concept de conditionnalité qui domine, au Nord c'est le principe d'égalité qui gouverne le dialogue entre États partenaires.
Dans les deux cas cependant, on peut dire que l'UE est guidée par son propre intérêt : assurer sa sécurité et sa croissance économique. Les modalités d'expression politique de ces intérêts diffèrent cependant selon la région et les États. Dans les deux cas également, la politique européenne est affaiblie par certains obstacles : le manque de coordination institutionnelle et la difficulté de dynamiser des partenariats qui, bien souvent, ne représentent un intérêt que pour ceux qui les initient...
Pour aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
- Dossier de février 2011 : La Baltique, modèle de coopération pour la Méditerranée?
- Le partenariat oriental : quels contours ?
- L’Union européenne dans la course à l’Arctique ?
À lire
- Dannreuther R., Developing the Alternative to Enlargement:The European Neighbourhood Policy, in European Foreign Affairs Review, 2006, 11, p.183–201,
- Haglund-Morrissey A., 'Conceptualizing the 'New' Northern Dimension: A Common Policy Based on Sectoral Partnerships' in Journal of Contemporary European Studies, August 2008, Vol. 16 Issue 2, p203-217
Sur Internet
- Vanachter J., 'La finlance et "l'initiative de la dimension nordique" : indépendance et sécurité régionale' , article disponible sur le site de la diplomatie française
- Mer J., 'Le concept de dimension septentrionale' , Info-Finlande.fr, 12 novembre 2001
- La dimension septentrionale présentée par le site du SEAE
Source photo : compass points_delft, par flatcap2009 sur flickr