La nouvelle Constitution hongroise : un "renouveau spirituel et intellectuel"?

Par Lise Herman | 26 avril 2011

Pour citer cet article : Lise Herman, “La nouvelle Constitution hongroise : un "renouveau spirituel et intellectuel"? ”, Nouvelle Europe [en ligne], Mardi 26 avril 2011, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1102, consulté le 02 juin 2023

Lundi 18 avril, le Parlement hongrois, dominé par le parti conservateur et nationaliste Fidesz depuis les élections d'avril 2010, a adopté par 262 voix contre 44 contre (et une abstention) la nouvelle Constitution de la Hongrie. Boycottée par l'opposition, dénoncée par les associations de défense des droits de l'Homme, suscitant l'inquiétude de l'Union européenne, cette nouvelle loi fondamentale confirme le tournant autoritaire en Hongrie.

La constitutionnalisation du conservatisme et du nationalisme

Jozsef Szájer, président du comité de rédaction de la nouvelle loi fondamentale depuis le 2 décembre, a surnommé ce document la « Constitution du XXI^e siècle » lors de la présentation du texte au Parlement européen le 29 mars dernier. Szájer, également vice-président du Parti Populaire Européen (PPE), a beau dire que l'ensemble du processus de rédaction a été géré aux moyens d'iPads ; dans le fond, toutefois, on peine à trouver un fondement quelconque à cette revendication de modernité.

En tête du préambule, la couleur est annoncée : « Que Dieu bénisse la Hongrie ». Le deuxième paragraphe du préambule poursuit dans cette même ligne, en affirmant la « fierté » du peuple hongrois que leur « Roi, Saint-Etienne, ait bâti il y a 1 000 ans l'État hongrois sur des fondations solides et ait fait de notre patrie une partie intégrante de l'Europe chrétienne ». Enfin, le christianisme, dès le sixième paragraphe du préambule, est reconnu comme jouant un rôle essentiel dans « la préservation de la nation ». Au paragraphe 13, la foi est désignée comme étant une des valeurs les plus fondamentales de la solidarité nationale. À ce point de la démonstration, il serait bon de rappeler que même le préambule de la Constitution de la Pologne ne s'engage pas dans une telle direction, se contentant de faire référence à « l'héritage chrétien de la Nation et aux valeurs universelles humaines » dans laquelle la culture polonaise s'enracine, et prenant garde à inclure explicitement dans la communauté des citoyens « ceux qui croient en Dieu comme source de vérité (...) et ceux qui ne partagent pas cette foi ». Et si la Pologne est le pays le plus religieux d'Europe, la Hongrie quant à elle, est dans la moyenne supérieure des pays déchristianisés, avec une part de plus de 40% de la population déclarant être non religieuse ou athée convaincue en 2004 (voir le site du European Value Survey pour un classement européen à ce sujet).

Pour poursuivre dans cette lignée, la nouvelle Constitution accorde une place primordiale à la famille, et ce au détriment du droit des femmes et des minorités sexuelles. Le paragraphe 13 du préambule stipule que « la famille et la nation sont les cadres les plus importants de notre coexistence ». Dès l'article 2, on stipule que « la vie du fœtus sera protégée dès sa conception », une phrase qui, même si des parlementaires Fidesz s'en défendent, ouvre clairement la porte à ce que la législation sur l'avortement soit déclarée inconstitutionnelle. Il est bon de rappeler ici que le droit à l'avortement avait déjà été restreint en 2000 par le premier gouvernement Orbán. Parmi les stipulations de base, en en-tête de la Constitution, l'article L affirme également « la protection du mariage comme une union librement consentie entre un homme et une femme, ainsi que celle de la famille, fondements de la survie de la nation », portant un frein définitif à toute avance sur le terrain du mariage entre personnes du même sexe. L'ensemble devient alarmant lorsqu'on remarque, à l'article XV, que l'orientation sexuelle manque cruellement parmi la longue liste des caractéristiques individuelles sur la base desquelles la discrimination est interdite. Selon le site Internet d'Amnesty International, cela place la Hongrie « dans le groupe de plus en plus petit de nations qui omettent explicitement la protection légale des minorités sexuelles ».

L'irrédentisme caractéristique de la rhétorique Fidesz est également gravé dans le marbre. Après avoir fait honneur à « la nation hongroise unifiée » et à la « responsabilité de la Hongrie pour la destinée des Hongrois de l'étranger » dans son article D, la Constitution ouvre la porte, avec l'article XXIII, à l'octroi du droit de vote aux citoyens hongrois de l'étranger. Le droit de vote y est en effet accordé à « tous les citoyens hongrois », sans précision quant à une quelconque obligation de résidence sur le territoire national, même si l'article préserve la possibilité d'introduire l'obligation de résidence par une future loi-cadre. La nouvelle loi sur l'octroi de la nationalité hongroise du 26 mai 2010 avait déjà facilité à l'extrême l'obtention de la citoyenneté hongroise pour les 2,5 à 3 millions d'individus appartenant à des minorités magyarophones dans les pays limitrophes, sans droit de vote cependant. Les possibilités ouvertes par la nouvelle Constitution promettent de nouvelles tensions entre la Hongrie et ses voisins.

Une remise en cause des équilibres démocratiques

Au-delà de ces accents conservateurs et nationalistes, la Constitution contribue à fragiliser substantiellement les équilibres démocratiques en Hongrie.

Tout d'abord, les contrepoids démocratiques sont mis à mal par la nouvelle Constitution. Les médiateurs pour les minorités ethniques, pour la protection des données personnelles et pour la protection des générations futures ne sont plus mentionnés dans le nouveau texte, qui constitutionalise également la nouvelle Agence pour la régulation de la Presse, celle dont la mise en place a tant fait scandale au début du printemps.

L'indépendance de la justice se trouve également entamée. Avec l'article 26, l'âge de la retraite des juges est ramené à l'âge de la retraite légale en Hongrie, 62 ans, alors qu'il était auparavant de 70 ans. Cette manœuvre laissera environ 8% des postes de juges vacants. Le nouveau gouvernement s'est également donné les moyens de décider qui remplacera ces juges partis à la retraite. Dans la nouvelle Constitution, nulle mention n'est faite du conseil judiciaire, institution indépendante anciennement responsable de la nomination des juges. Cette dernière tâche est maintenant confiée au Président de la République, lui-même désigné par le Parlement. Il vaut également la peine de préciser que l'actuel Président de la République, Pál Schmitt, élu en juin 2010, est connu principalement pour ses exploits sportifs passés aux Jeux olympiques, pour son inculture et surtout, pour sa proximité avec M. Orbán. Vingt-et-un des plus hauts magistrats de l'État ont publié un communiqué commun le 15 avril pour exprimer leur indignation à devoir se « battre pour défendre le principe de constitutionalité et la démocratie », sans toutefois être entendus. La Constitution confirme également la restriction du champ de compétence de la Cour constitutionnelle dans les domaines économiques et sociaux. Cette restriction avait déjà été imposée par une révision constitutionnelle cet hiver, en réponse à la décision de la Cour de déclarer comme inconstitutionnelle une loi taxant les multinationales avec une rétroactivité de 5 ans.

La Constitution prévoit également nombre de provisions qui limitent la marge de manœuvre des futurs gouvernements, voire paralyse toute politique future. Les dirigeants des institutions étatiques, remplacés un à un par le Fidesz depuis avril 2010, voient leurs mandats allongés à des périodes de neuf, voire douze ans, et ne pourront être remplacés que suite à un vote à deux tiers du Parlement. Le Conseil budgétaire, nouvel organe créé par la Constitution et composé de proches du Fidesz, obtient le pouvoir de dissoudre le Parlement si celui-ci adopte un budget non conforme aux règles posées par le nouveau texte constitutionnel. Également nommé pour des périodes de neuf ans ou plus, ce Conseil sera en mesure de paralyser une éventuelle majorité socialiste après les élections de 2014.

Plus dramatique encore, et là réside un des dangers majeurs que représente cette Constitution, la nouvelle loi fondamentale soumet une trentaine de domaines, tels que, entre autres, la politique familiale (voir article L), le système des retraites et la politique fiscale (voir article 40), dans le régime de la loi-cadre, régime qui requiert le vote du deux tiers du Parlement. Par là même, le gouvernement actuel limite d'avance toute action des gouvernements futurs dans ces domaines, étant donné que ces lois-cadres, qui doivent être votées avant l'entrée en vigueur de la Constitution, en janvier 2012, ne pourront également être modifiées dans le futur que grâce à une supra majorité. La Constitution explicitant à l'article P que les questions constitutionnelles ne peuvent être soumises à un référendum, les moyens de révision seront pratiquement inexistants, sauf dans le cas, improbable, où une nouvelle majorité future réunirait à nouveau deux tiers des votes sur un texte. Ainsi, le parti aujourd'hui au pouvoir verrouille et limite d'avance, en fonction de ses options idéologiques présentes, et potentiellement pour des décennies, les politiques pouvant être menées dans le pays par des majorités futures.

**« Un besoin imminent de renouveau spirituel et intellectuel »**

Le gouvernement Orbán justifie son action par le fait que l'ancienne Constitution n'est qu'une version révisée de celle promulguée en 1949, « conçue sur le modèle soviétique » et devant donc être remplacée pour un départ nouveau. La nation hongroise y abandonne le qualificatif de « République » pour devenir simplement « Hongrie », et la Cour suprême reprend son nom du temps de l'Empire, « Curie ». Le Fidesz n'a pas négligé la rhétorique révolutionnaire cette dernière année : dans tous les bâtiments publics, y compris les écoles, ont dû être placardées des affiches résumant les points de la « révolution nationale » entamée par le nouveau gouvernement. Le 23^e point du préambule de la nouvelle Constitution résume particulièrement cette philosophie : « après les décennies d'évènements qui ont mené à un déclin moral, nous avons un besoin imminent de renouveau spirituel et intellectuel ». Il s'agit donc de faire table rase du passé. Tout d'abord, en niant toute responsabilité pour les évènements de la seconde moitié du XX^e siècle, et en présentant le peuple hongrois uniquement comme une victime de l'histoire. Le 22^e point de la Constitution présente les choses noir sur blanc : « nous considérons que la souveraineté étatique de la Hongrie, perdue le 19 mars 1944, n'a été rétablie que le 2 mai 1990. » C'est considérer que les élites et la population hongroise n'ont été que des marionnettes aux mains des Allemands et des Russes. Oubliée l'élection de 1939 lors desquelles les Croix Fléchées, placées plus tard au pouvoir par les Allemands en 1944, avaient recueilli 25% des voix. Oubliée la collaboration de la police hongroise dans la déportation féroce des juifs en 1944-1945. Oubliée même la République hongroise, indépendante de 1945 à 1947.

Probablement, si le gouvernement Orbán avait pu inclure dans son récit les années de mandats socialistes (1994-1998 et 2002-2010), il l'aurait fait : pour László Kövér, parlementaire de la majorité, la nouvelle Constitution « met fin à la période transitionnelle entre aujourd'hui et le 23 octobre 1989 ». Ainsi s'explique l'acharnement avec lequel la nouvelle majorité refuse d'honorer les promesses faite par le gouvernement précédent : les projets de financements décidés avant 2010, surtout pour la recherche, sont suspendus, et les personnalités nommées par le parti d'opposition systématiquement remplacées. Comme il a été évoqué plus haut, le gouvernement cherche également à limiter toute action différente de la sienne dans le futur, en verrouillant un grand nombre de politiques. La majorité au pouvoir n'a d'ailleurs pas cherché à débattre du projet de Constitution avec l'opposition : le comité de rédaction n'était composé que de membres du Fidesz. En réaction à cette fermeture, tous les partis d'opposition, à l'exception du Jobbik, ont décidé de boycotter les débats. Et seul le Fidesz, et son petit allié Chrétien-conservateur, le KDNP, ont voté le texte. D'où l'accusation de Constitution « unipartite », communément appelée « Constitution Orbán » par la presse.

Cette attitude reflète une incapacité à accepter le principe de pluralisme politique, à la base pourtant de la démocratie représentative : si les partis sont nécessaires pour donner corps au débat public et mettre en place une politique voulue par la majorité, ceux-ci doivent nécessairement se reconnaître les uns les autres comme des opposants politiques légitimes. Ils doivent reconnaître que c'est bien le débat entre la majorité et l'opposition qui promeut l'intérêt général, et non l'instauration d'une dictature de la majorité. Ceci est particulièrement vrai lors de l'élaboration d'une Constitution. Comme le précise Robert Friss dans un article du 19 avril écrit pour le Népszabadság , « la Constitution est le cadre défini par la communauté des citoyens pour être le principe de la vie en commun. Puisque nous ne vivons pas une époque révolutionnaire, ce cadre ne peut pas être défini par une majorité parlementaire, car le propre de la démocratie est que la majorité parlementaire change, alors que le propre de la Constitution est qu'elle est pérenne et doit servir les intérêts de toute la communauté, indépendamment des fluctuations politiques ». L'incapacité de la majorité actuelle à accepter ces principes simples démontre que, plutôt que la « fin de la transition », c'est l'absence de consolidation des valeurs démocratiques que marque cette nouvelle Constitution.

Réaction lente de l'Union européenne et de la communauté internationale

La présentation du texte de la Constitution au Parlement Européen le 29 avril dernier a certes fait quelques remous. La britannique Sarah Ludford (ADLE) a constaté que cette Constitution « n'avait rien de libéral », et a jugé le texte « irrédentiste et dangereux ». Daniel Cohn-Bendit, président du groupe des Verts, s'est insurgé : « il va y avoir un débat très fort sur la Constitution hongroise lorsque la présidence tournante de l'Union européenne de Viktor Orbán arrivera à son terme, à la fin du mois de juin ». Werner Hoyer, le Ministre fédéral délégué chargé des Affaires étrangères en Allemagne s'est également inquiété de ces nouveaux développements juridiques en Hongrie, « difficile à réconcilier avec les valeurs de l'Union européenne ». Les critiques sont finalement venues de l'ONU, dont le Secrétaire général Ban Ki-Moon, en visite à Budapest le week-end du 16 avril, a enjoint la Hongrie à rechercher et écouter « les avis et recommandations d'organisations en Hongrie, ainsi que du Conseil de l'Europe et des Nations unies ». L'avis du Conseil de l'Europe, ainsi que celui de la Commission européenne, sont fortement attendus.

Le texte, ratifié le 25 avril dernier par le Président hongrois, entrera en vigueur le 1^er janvier 2012. Et si M. Orbán s'est engagé à faire examiner le texte par la Commission européenne, rien ne laisse présager que la Hongrie accepte des modifications quelconques à l'issue de cette consultation. Et, pour être tout à fait franc, même des modifications à la marge ne suffiraient pas. Il en a été de même pour la controversée loi sur les médias. Si la majorité Fidesz a finalement accepté d'apporter des modifications à ce texte le 7 mars dernier, sous pression de l'Union européenne, celles-ci n'ont pas suffit à retirer toutes les entraves à la liberté de la presse contenues dans le texte initial. Par exemple, l'obligation de présenter une « information équilibrée » sous peine d'amendes n'est certes plus appliquée à la presse écrite, aux sites Internet ou à la télévision par câble, mais elle l'est toujours à la radio et à la télévision. Ne désirant pas faire de vagues supplémentaire, Neelie Kroes, Commissaire européenne en charge de la stratégie numérique, s'est dite satisfaite de ces efforts.

Il semble que l'on s'oriente vers un parcours similaire en ce qui concerne la nouvelle Constitution. Or, ici encore, des modifications à la marge, arrachées avec satisfaction après un bras de fer mis en scène pour sauver l'honneur de l'Union, ne suffiront pas à rétablir l'état de droit en Hongrie. C'est exactement ce sur quoi mise le gouvernement Orbán : une Union européenne qui, in fine, n'osera pas prendre des mesures radicales contre un de ces propres membres. En dépassant largement les limites posées par l'UE il s'assure l'immunité.

Comme pour la loi sur les médias, le document fourni au Parlement européen à la fin du mois de mars était truffé d'erreurs et d'omissions, celles-ci étant résumées dans un document long de 11 pages par le Comité Helsinki de Budapest. Ces erreurs ne sont pas fortuites et insignifiantes, elles concernent des points cruciaux. Dans la version donnée au Parlement européen, les citoyens à qui le droit de vote est accordé sont ceux résidant sur le territoire national. Il n'y est pas fait mention des prévisions de l'article IV, qui autorise la condamnation à perpétuité sans possibilité de révision ou de remise de peine. Il est dur de croire que les autorités hongroises espéraient réellement que ces changements passeraient inaperçus : après la loi sur les médias, les institutions européennes et les associations des droits de l'Homme sont nécessairement vigilantes dans ce domaine - la preuve étant que la falsification a été révélée en quelques jours. Il semblerait qu'il s'agisse plutôt d'une tentative d'intimidation : le gouvernement Orbán montre qu'il est capable de tout, qu'il se moque bien de son image au niveau européen. Comme le montre la trentaine de lois-cadres laissées à définir par la Constitution, la majorité Fidesz ne s'arrêtera pas là. En jouant quitte ou double, en poussant les institutions européennes dans leur retranchement, le gouvernement Hongrois s'assure n'avoir à faire, tout au plus, que des modifications marginales à ses projets. Lorsque la France promulgue une circulaire discriminatoire envers les Roms, la pression européenne peut suffire à la faire annuler. Que peut faire l'Union contre un État qui a décidé de reconsidérer l'ensemble de ses bases constitutionnelles en bafouant les principes de Copenhague, et ce clairement sans l'intention d'obtenir un aval des institutions européennes ?

En réalité, c'est précisément pour ce genre de cas que la procédure de l'article 7 du Traité de Lisbonne a été mise en place. La Commission pourrait saisir le Conseil en raison du risque de violation grave par la Hongrie des « valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, et du respect des droits de l'homme » Le Conseil pourrait suspendre les droits de la Hongrie en tant qu'État membre. L'Union européenne n'aurait probablement pas accepté la Hongrie en son sein avec une telle Constitution il y a six ans. Jouer la politique de l'apaisement en se contentant de protestation de principe fait courir un grand risque à l'Union : celui d'admettre que les valeurs qu'elle professe ne sont que des mots.

Pour aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

Sur Internet

Source photo :_DSC0063, par Ivnt, sur flickr . Manifestation contre le gouvernement socialiste en mars 2009. Le drapeau Arpad, drapeau "historique" de la Hongrie, fut rétabli comme drapeau officiel par les Croix Fléchés durant la Second Guerre mondiale. Il est aujourd'hui devenu l'emblème de l'extrême droite.