La longue marche des “Pays candidats potentiels”

Par Gatien Du Bois | 6 juin 2012

Pour citer cet article : Gatien Du Bois, “La longue marche des “Pays candidats potentiels” ”, Nouvelle Europe [en ligne], Mercredi 6 juin 2012, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1497, consulté le 20 novembre 2018

Lorsqu’en 1991 l'ancienne Yougoslavie commençait à se désintégrer, Jacques Poos, ministre des affaires extérieures du Luxembourg déclara : « C'est l'heure de l'Europe ». La faiblesse du rôle joué par l’Europe pendant les conflits et l’immédiat après-guerre a longtemps donné à cette phrase célèbre un relent d’humour noir. Désormais, ceux qu’on appelle les Balkans occidentaux ont vocation à être membres de l’Union européenne (UE). Mais quel est l’état d’avancement des candidats potentiels dans leur marche vers l’intégration à l’UE ?

C’est en 2000, au Conseil européen de Santa Maria Da Feira, que les pays des Balkans occidentaux ont été reconnus comme des « candidats potentiels à l’adhésion à l’UE ». Cet objectif a été confirmé par le Conseil européen de Thessalonique en 2003. La Slovénie fait partie de l’UE depuis 2004 et s’apprête à être rejointe par la Croatie en 2013. Le Monténégro, la Serbie et l’ancienne république yougoslave de Macédoine (FYROM) ont le statut de pays candidats alors que l’Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine (BiH) et le Kosovo (selon le statut défini par la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies et conformément à l’avis de la Cour International de Justice sur la déclaration d’indépendance du Kosovo) sont des candidats potentiels. L’adhésion pourrait être au bout du chemin mais la route pour y parvenir semble encore longue et semée d’embuches.

Premiers pas vers une adhésion à l’UE

Un bref rappel de la procédure d’adhésion pour commencer. Tous les Etats des Balkans occidentaux s’insèrent dans le processus de stabilisation et d’association (PSA) qui constitue le cadre de la politique de l’UE à leur égard jusqu’à leur adhésion effective. Ensuite – bien qu’aucune condition ne soit requise pour déposer sa candidature – le pays signe en général un accord de stabilisation et d’association (ASA) qui est un moyen, pour lui, de commencer à intégrer "l’acquis communautaire". Une fois l’Etat devenu candidat, s’ouvrent officiellement les négociations d’adhésion qui aboutissent (ou non) à son entrée dans l’UE.

Le PSA a trois objectifs : la stabilisation et la transition vers une économie de marché, la promotion de la coopération régionale et la perspective d’une adhésion à l’UE ; et une triple dimension : européenne, bilatérale et régionale.

Clef de voûte de la mise en œuvre du PSA : l’ASA qui lie contractuellement le pays signataire à l’UE. Ce sont les pays qui fixent leurs plans d’actions et leurs moyens ainsi que leurs calendriers. L’UE évalue leur progression dans des rapports annuels et révise les partenariats en fonction des progrès réalisés (clause de conditionnalité). L’ASA contient d’une part des conditions qui s’appliquent à tous les Etats de Balkans occidentaux : réformes démocratiques, respect des droits de l’Homme et des minorités, retour des réfugiés, réformes économiques et coopération régionale. D’autre part, des conditions spécifiques, adaptées à chaque pays sont également formulées.

Des relations bilatérales de coopération entre l’UE et les pays signataires s’instituent en matière de Justice et affaires intérieures : visas, contrôle des frontières, asile et émigration, prévention et contrôle de l’immigration clandestine, lutte contre les trafics illicites. Le PSA promeut également l’institution d’une coopération régionale en particulier dans les domaines de l’énergie, des transports et de la lutte contre la criminalité organisée. A côté du PSA, d’autres structures œuvrent au renforcement des interactions régionales : Initiative centre européenne, Conseil régional de coopération (successeur du Pacte de Stabilité pour l’Europe du Sud-est) qui vise l’intégration européenne et euro-atlantique, Forum UE-Balkans occidentaux, Accord de libre-échange centre-européen (ALECE).

La mise en œuvre du PSA est assurée par l’instrument d’aide de préadhésion (IAP, 2007-2013) qui remplace les programmes CARDS (remplaçant lui-même les programmes Obnova), PHARE, PHARE CBC, SAPARD et ISPA. Dans ce cadre, les pays candidats potentiels bénéficient d’une aide à la transition et au renforcement des institutions ainsi qu’à une assistance à la coopération transfrontalière entre les pays bénéficiaires et les Etats membres. A cette assistance de l’UE s’ajoute les aides procurées dans la région par la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD), le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque européenne d’investissement (BEI).

Sur le plan économique, le PSA met en place une zone de libre échange avec l’UE et ouvre à ces pays un libre accès au marché européen pour la quasi-totalité de leurs produits. Ce traitement résulte d’ASA (pour l’Albanie), d’accords intérimaires sur le commerce et les mesures liées au commerce (pour la BiH) ou de mesures commerciales autonomes (MCA, pour le Kosovo). TAIEX, un instrument technique aide les pays bénéficiaires en matière de rapprochement, d’application et d’exécution de la législation de l’UE.

Si la méthode et les instruments du PSA découlent de l’expérience de l’élargissement aux pays d’Europe centrale et orientale, le "soft power" de l’UE n’a pas permis la même évolution rapide des pays des Balkans occidentaux. Eu égard aux candidats potentiels, la situation varie selon les pays et il est indispensable de les analyser séparément, tout en gardant à l’esprit le contexte régional propre.

Albanie : un rapprochement à pas comptés

Demeurée en marge de la dynamique de rapprochement opérée par l’UE jusqu’à la fin des années 1990, l’Albanie se tourne maintenant vers l’Europe et ses voisins de l’ex-Yougoslavie. Le dépôt de candidature d’adhésion de l’Albanie le 28 avril 2009 fait suite à l’entré en vigueur de l’ASA le 1er avril 2009. En outre, elle bénéficie d’un partenariat européen, d’un accord visant à faciliter la délivrance des visas (depuis 2008) et de MCA et de préférences commerciales supplémentaires depuis 2006. Selon les chiffres émanant de la Commission européenne, le pays a déjà bénéficié depuis 2007 de 498 millions d’euros au titre de l’IAP.

L’adhésion à l’UE est encore à distance respectable vu les défis auxquels Tirana doit faire face, principalement en matière de démocratie, d’Etat de droit et de lutte contre la corruption (95e rang mondial selon Transparency International) et le crime organisé (traite d’être humains, drogue, trafics de drogue et de cigarettes). Preuve de sa fragilité : les violents affrontements de janvier 2012 opposant policier et manifestants qui dénonçaient les fraudes électorales et la corruption présumée des autorités ainsi que l’hostilité accrue entre le gouvernement et l’opposition. L’assistance de l’UE à l’Albanie se concentre sur : primo, les réformes de l’administration publique – décentralisation, professionnalisation des fonctionnaires, mise en place de structures afin de gérer les fonds européens ; secundo, la  Justice et les affaires intérieures – police qui respecte les standards de l’UE et qui bénéficie de la confiance des citoyens, construction de centres de détention afin d’améliorer la capacité judiciaire et pénitentiaire du pays et d’améliorer les condition de vie des détenus ; tertio, miser sur le développement économique – compétitivité du secteur privé, développement des PME, éducation ; enfin, au niveau de l’"acquis communautaire" – amélioration des conditions environnementales (pollution et traitement des déchets) et sanitaires. A cela s’ajoute les coopérations transfrontalières avec le Monténégro et la FYROM impliquant la création de structures de concertations entre élus locaux et la mobilisation de ceux-ci (encore trop faible) et avec la Grèce et l’Italie.

Pour autant, l’Albanie dispose d’atouts : ses ressources énergétiques – potentiel en hydroélectricité important et sous-sol riche en minerais et en charbon – et sa position géographique en matière d’interconnexion routière. Après un froid consécutif à la reconnaissance de l’indépendance du Kosovo, les relations avec la Serbie se normalisent. Déterminés à ne pas compromettre leurs chances d’intégration dans l’UE, les deux pays font preuve de pragmatisme. S’éloigne le spectre de la prétendue volonté de Tirana et Pristina de reconstituer une "Grande Albanie". A terme, l’Albanie pourrait donc être un stabilisateur dans la région, notamment par son influence sur les minorités de langue albanaise de la zone.

 

BiH : au bord du chemin, la désillusion

La BiH est toujours coincée dans le carcan des Accords de Dayton-Paris. Ceux-ci ont entériné la division du pays en deux entités aux larges pouvoirs : Fédération de Bosnie et Herzégovine (51% du territoire, capitale : Sarajevo) et la Republika Srpska (49% du territoire, capitale : Banja Luka). Dans son dernier rapport, Amnesty International fustige « la rhétorique ambiante, volontiers nationaliste et prônant la division, [qui] s’est traduite par un affaiblissement des institutions de l’Etat, notamment du judiciaire [ainsi que] la mauvaise volonté des grands partis politiques, peu enclins à trouver un consensus ». C’est sans compter sur la structure en 14 gouvernements et 14 parlements qui complique encore la donne.

La paralysie du pays – toujours sous tutelle internationale (via un haut représentant de l’ONU) et européenne au titre de la PESD (via un représentant spécial, une mission de police, la MPUE et une force militaire de stabilisation, l’EUFOR Althea) – a des effets sur la voie de la BiH vers l’intégration. Un ASA a été signé en 2008 mais n’est toujours pas entré en vigueur. Un accord intérimaire sur le commerce et les mesures d’accompagnement fournis le cadre financier de l’aide (estimée par la Commission européenne à 550,3 millions d’euros depuis 2007). La Fédération bénéficie également d’un partenariat européen et d’un accord visant à faciliter la délivrance des visas (depuis 2008).

Les tensions entre entités bloquent la majorité des projets de réforme liées à l’agenda européen. La récente célébration des 20 ans de la Republika Srpska en présence de Boris Tadic, alors président de la Serbie ne sont pas de nature à apaiser la situation. De réformes, le pays en a pourtant cruellement besoin. A cet égard, l’assistance de l’UE à la BiH se concentre sur : primo, les réformes de l’administration publique – support au système de management en ressources humaines bosniaque (HRM) ; secundo, la  Justice et les affaires intérieures – construction d’une prison de haute sécurité pour les condamnés à des peines de crime de guerre, de terrorisme et de corruption et renforcer l’Etat de droit ; tertio, miser sur la société civile – encourager celle-ci à participer au dialogue et aux réformes politiques ; quarto, le développement économique – support au PME, partenariats entre entreprises et système éducatif ; enfin, au niveau de l’"acquis communautaire" – contribution au développement de l’agriculture et du secteur rural dans une perspective durable et compétitive.

L’agenda nationaliste met l’UE mais aussi les citoyens de la Fédération dans une situation difficile. Ainsi, la Stratégie nationale pour le traitement des crimes de guerre a été différée par manque de soutien politique et des barrières juridiques rendent impossible l’extradition entre la BiH, la Croatie, la Serbie et le Monténégro. L’apaisement et le travail de mémoire ne sont pas encore à l’ordre du jour, certains hauts responsables du pays nient même certains crimes de guerre et attaquent durement l’institution judiciaire. La conception de la démocratie est gangrénée par des visions ethniques de la représentation. Seuls les partis politiques représentant chacun un groupe ethnique sont considérés comme apte à représenter leur district électoral ; le gouvernement étant simplement le reflet de la composition ethnique de la population. En empêchant des réformes constitutionnelles les deux blocs politico-ethniques limitent l’obtention de consensus et l’espace pour les discussions et les avancées sur des questions non-ethniques. En conclusion, les progrès vers l’adhésion à l’UE sont au point mort et la nature technique de l’agenda européen est submergée par la rhétorique nationaliste émotionnellement chargée.

Kosovo : l’attente d’un statut

S’il a proclamé unilatéralement son indépendance le 17 février 2008, le Kosovo n’est toujours pas reconnu par cinq Etats membres de l’UE (Chypre, Espagne, Grèce, Roumanie et Slovaquie) ni par la Serbie et la Russie, allié traditionnel de Belgrade. La présence et le soutien de l’UE – sorte de "semi-protectorat" – au Kosovo prend différentes formes. Elle se marque par la nomination en février 2012 d’un représentant spécial de l’UE au Kosovo (Samuel Žbogar déjà chef de chef du bureau de l’UE au Kosovo), par le travail de l’International Civilian Office (ICO). Sans oublier l’action d’EULEX – prolongée jusqu’en juin 2012 – en matière judiciaire (la mission se charge des dossiers jugés trop sensibles pour la justice locale), de police et de douanes.

Le non-statut d’Etat empêche, pour le moment, Pristina de conclure un ASA avec l’UE. Pour autant, une aide financière sous forme de MCA lui est accordée en tant que partie au PSA. Depuis 2007, ce sont 465,1 millions d’euros qui lui ont été alloués, selon la Commission européenne. L’aide est destinée d’une part à la création d’institutions et au développement économique, et d’autre part il s’agit d’une contribution à la présence internationale au Kosovo (1,2 milliards d’euros ont été promis par la communauté internationale suite à la conférence des donateurs en juillet 2008). L’aide européenne couvre trois catégories : primo, le critère politique – renforcement de l’Etat de droit et construction de courts de justice (complément à EULEX), préservation de l’héritage culturel, soutien au Kosovo Media Institute et aux organisations de la société civile (surtout dans le domaine des droits et de la lutte contre les discriminations, retour et réintégration des réfugiés ; secundo, le critère économique – améliorer les infrastructures (écoles, services de santé, routes), favoriser l’efficience énergétique, soutien à l’éducation et à l’emploi, amélioration des conditions environnementales (pollution et traitement des déchets) et sanitaires et lutte contre les mafias et les trafics ; tertio, les standards européens – secteur de la santé, de l’aviation, des douanes, de la fiscalité, de l’éducation (TEMPUS et Erasmus Mundus), du nucléaire, etc. De plus, les produits en provenance du Kosovo bénéficient d’un accès illimité et en franchise de droit au marché européen.

Principal obstacle sur la route vers l’intégration européenne : les relations Kosovo-Serbie et albano-serbes. Pour les Serbes, le Kosovo c’est la vieille Serbie, l’origine de leur nation. Le nouveau président de la Serbie Tomislav Nikolic l’a encore répété : jamais il ne reconnaitra le Kosovo comme un Etat souverain. Les Serbes sont majoritaires dans le nord de la province (au-delà de la rivière Ibar) et dispersés ailleurs où ils forment des enclaves. Serbes et Albanais forment deux communautés complètement étanches, organisées sur un mode clanique. Echaudée par l’erreur que fut l’adhésion de Chypre qui accéda à l’Union sans avoir au préalable réglé son problème communautaire, l’UE n’acceptera un Kosovo qu’apaisé dans un environnement régional stable. La candidature de la Serbie constitue de ce fait une avancée quant à la normalisation du Kosovo. Des accords en matière d’état civil, de cadastre, de gestion des frontières et de liberté de circulation ont par exemple été conclus durant la période 2011-2012. Les observateurs s’attendent à ce que Belgrade relâche son contrôle sur le nord de la province et améliore ses relations avec Pristina. D’où une désillusion et une radicalisation des Serbes du Nord provoquées par un sentiment d’abandon.

Un défi pour les pays candidats potentiels et pour l’UE

"Le spectre des Balkans" (selon l’expression de Maria Todorova) hante l’Europe, charriant l’image d’une région intrinsèquement violente. L’UE au travers de ses deux stratégies – la coopération régionale et la stabilisation d’un côté, le processus d’association et d’adhésion de l’autre – entend « éloigner la région balkanique d’une fatalité de la violence » et la faire entrer dans une ère de prospérité. Ces deux stratégies simultanées reposent sur des logiques institutionnelles différentes et créent des dynamiques propres ; l’UE y est à la fois initiatrice, catalyseur et arbitre. D’où parfois des messages contradictoires adressés aux Balkans occidentaux qui ont parfois le sentiment que le processus d’adhésion est de plus en plus complexe et les efforts à fournir plus lourds (risque d’"accession fatigue").

Les candidats potentiels dans leur marche vers l’intégration européenne doivent encore fournir des efforts en matière d’Etat de droit, de lutte contre la traite des êtres humains, la corruption et le crime organisé. Ils doivent accomplir un  travail de mémoire, favoriser la réintégration des réfugiés et protéger leurs minorités. Ils doivent accompagner l’émergence d’une société civile organisée qui soit partie prenante dans la définition de politiques économiques et sociales. De son côté, l’UE doit piloter un processus qui se révèle plus complexe que les élargissements précédents. En effet, l’UE négocie avec des Etats en construction (BiH et Kosovo) et des Etats affaiblis (Albanie). Des Etats sous la menace constante de tensions politiques et/ou intercommunautaires, gangrénés par les logiques mafieuses et claniques. L’UE doit également combattre l’"enlargement fatigue" de son opinion publique et de ses Etats membres, amplifiée par la crise économique actuelle et celle de l’euro. Or justement, des Etats comme la Slovénie, la Grèce, Autriche, l’Italie, la Bulgarie et la Roumanie peuvent servir de ponts vers l’intégration européenne des Balkans occidentaux.

Une dizaine d’années après la fin du conflit qui consacra le démembrement de la Yougoslavie, la question des Balkans occidentaux reste une question européenne. L’intégration des pays candidats potentiels doit se faire en tenant compte à la fois de l’hétérogénéité des situations nationales et en adoptant une approche régionale concertée de l’élargissement. Pour être couronnée de succès, la longue marche vers l’adhésion des pays candidats potentiels devra être perçue comme partie intégrante du projet européen et voulu tant par les citoyens européens et leurs dirigeants que par les populations et pays des Balkans occidentaux.

 

Aller plus loin

 

Sur Nouvelle Europe

À lire

  • Todorova, M., Imaginaire des Balkans, Paris, Editions EHESS, collection « En temps & lieux, 2011
  • Actes du colloque « Les Etats des Balkans occidentaux face aux défis du multiculturalisme et de l’intégration européenne » du 17 avril 2012, Dijon, juillet 2012 (à paraitre)

Sur Internet

 

Photo: Ville de Prizren au Kosovo et son pont en pierre

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