La directive Bolkestein, ou le casse-tête de la libéralisation des services

Par Claudia Louati | 11 mai 2011

Pour citer cet article : Claudia Louati, “La directive Bolkestein, ou le casse-tête de la libéralisation des services ”, Nouvelle Europe [en ligne], Mercredi 11 mai 2011, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1111, consulté le 18 août 2017

Alors que la libre circulation des services était déjà l’un des objectifs formulés dans le Traité de Rome en 1957, elle est devenue l’une des libertés les plus difficiles à réaliser dans le cadre de la construction du marché commun. La directive Bolkestein ou « directive services » a-t-elle démontré l’impossibilité de concrétiser le principe de la liberté d’établissement pour les entrepreneurs et prestataires de services européens ?

Les points principaux de la directive

La directive Bolkestein, du nom du Commissaire européen qui l’a proposée et soutenue, est née du constat de la Commission européenne que les services ne constituaient que 20% des échanges intracommunautaires alors qu’ils représentaient 70% des emplois dans l’UE en 2003. Dans le cadre de la stratégie de Lisbonne visant à accroître la compétitivité et la croissance en Europe, les institutions européennes entreprirent donc de lever les barrières administratives et juridiques limitant les échanges de services entre les États européens. La directive, adoptée par la Commission le 13 janvier 2004, s’attaquait donc à deux aspects importants pour la conquête du marché commun des services : la liberté d’établissement des prestataires et la libre circulation.

La directive précisait tout d’abord quels services elle visait en particulier : elle excluait en effet les services financiers, les communications électroniques et les transports, domaines faisant déjà l’objet d’autres dispositions. Elle écartait également les services liés à l’autorité publique de l’État et les services publics non économiques, tels que la justice. La santé en revanche, et les services économiques d’intérêt général, étaient soumis à la nouvelle directive. En ce qui concerne la liberté d’établissement, le texte cherchait en particulier à limiter, voire supprimer, les régimes d’autorisation, qui permettent à un État de refuser des prestataires de services de s’implanter sur le territoire national au nom d’exigences telles que la nationalité ou la localisation du siège social.

La directive traitait ensuite plus précisément de la circulation des services, et en particulier du principe du pays d’origine. Elle instituait en effet l’obligation pour l’État d’accueil d’accepter que les prestataires de service travaillant pour une courte durée sur son territoire soient soumis aux règles en vigueur dans leur pays d’origine. Ce principe, qui existe déjà pour la liberté de circulation des marchandises, ne devait pas s’appliquer au comportement du prestataire, à la qualité ou au contenu du service, à la publicité, aux contrats et à la responsabilité du prestataire. En revanche, le droit des travailleurs – par exemple tous les aspects touchant au salaire minimum et aux horaires de travail – entrait pleinement dans le domaine d’application du principe du pays d’origine. Certains domaines faisaient l’objet de dérogations et d’aménagements particuliers, tels que les services postaux ou de distribution du gaz, les droits d’auteur ou l’harmonisation des régimes de sécurité sociale.

Les « hasards » du calendrier : référendum constitutionnel et directive Bolkestein

La directive Bolkestein ne fit pas tout de suite l’objet d’une levée de boucliers. La question de la libéralisation des services ne fut même pas abordée lors des élections européennes de juin 2004, et ce n’est que lors du débat sur le traité constitutionnel que l’opinion publique fut informée de l’existence de la directive services. La décision du président de la Commission Barroso de faire de l’adoption de la directive Bolkestein une priorité coïncida avec le début de la campagne référendaire pour le traité constitutionnel. Les syndicats dénoncèrent alors rapidement le risque de baisse de la qualité des services et la concurrence qualifiée de déloyale des prestataires originaires de pays dont le droit du travail serait moins contraignant qu’en France. Les États nouvellement entrés dans l’Union européenne étaient alors précisément visés.

La peur d’un nivellement par le bas de la protection sociale et des délocalisations vers les États de l’Europe centrale et orientale devinrent les principaux arguments de campagne contre la Constitution européenne. Des manifestations d’envergure furent organisées et quelques actions symboliques eurent également droit à une large couverture médiatique, comme la coupure d’électricité subie par Fritz Bolkestein dans sa maison du nord de la France, orchestrée par des électriciens CGT d’EDF.  

Symbole de la libéralisation sauvage du marché des services, le « plombier polonais » fut la figure emblématique du débat sur le traité constitutionnel. Apparu pour la première fois dans un éditorial de Philippe Val dans Charlie Hebdo, il fut ensuite repris par Philippe de Villiers, mais également par des personnalités comme Jean Luc Mélenchon. Agent de la destruction des acquis sociaux des pays occidentaux et agissant avec la complicité des technocrates bruxellois, le « plombier polonais » est devenu le bouc émissaire d’élus prompts à exacerber les tendances protectionnistes de l’opinion publique. La Pologne a répondu par une affiche humoristique montrant un plombier sculptural invitant les Françaises à le rencontrer dans son pays natal. Cependant, la France a hérité de cet épisode l’image d’un pays peu accueillant et défavorable à l’élargissement, voire d’un État où l’issue d’un référendum peut être déterminée par des considérations ouvertement xénophobes.

La directive Bolkestein est loin d’être étrangère à l’échec de la ratification du traité constitutionnel. Le mécontentement populaire qu’elle provoqua obligea en tout cas les institutions européennes à revoir leur position. Malgré la présidence britannique de l’Union, très attachée au projet de libéralisation du marché des services, des révisions substantielles furent adoptées. En particulier, le principe du pays d’origine fut supprimé lors de la première lecture au Parlement européen et une directive profondément appauvrie fut finalement adoptée le 12 décembre 2006.

Les leçons de la directive Bolkestein

Plusieurs conséquences peuvent être tirées de la crise provoquée par la directive services. Tout d’abord, d’un point de vue institutionnel, la directive Bolkestein a donné une nouvelle fois l’occasion au gouvernement français de rejeter la responsabilité des réformes impopulaires sur « Bruxelles ». Le commissaire français avait pourtant voté l’adoption de la directive et Fritz Bolkestein a déclaré qu’aucune protestation n’avait été émise par les dirigeants français au moment des consultations sur le premier projet proposé par la Commission. Jacques Chirac, alors Président en exercice, et son gouvernement se rallièrent cependant à la vindicte populaire, criant haro sur la directive dans l’espoir de détacher le débat sur le traité constitutionnel des considérations sur la libéralisation du marché des services. Une fois de plus, l’Union européenne s’est vue trahie par ses propres États membres, même si des maladresses de communication et une monumentale erreur de calendrier peuvent également être attribuées à la Commission Barroso.

Dans un deuxième temps, c’est la construction du marché commun elle-même qui doit être analysée et remise en cause dans un contexte « post-Bolkestein ». Alors que l’intégration européenne initiée par le Traité de Rome et relancée par le Traité de Maastricht avait, entre autres, pour objectif annoncé la création d’un marché commun fondé sur quatre libertés, l’une d’entre elle, la libre circulation des services, ne semble pas à l’ordre du jour pour un certain nombre d’Européens. La directive Bolkestein a clairement montré que la création d’un marché commun n’est pas qu’un phénomène économique qui se réalise par des formalités administratives. C’est un processus politique qui nécessite l’adhésion des peuples et l’existence d’un degré important de solidarité entre les États concernés.

 

 

Deux problèmes porteurs de profonds clivages politiques doivent donc être réglés afin d’entreprendre la libéralisation des services au niveau européen : la nécessité d’harmonisation du droit des travailleurs dans les États européens ainsi que les conséquences sociales de la libre circulation des services.

La dérégulation sans harmonisation apparaît d’abord être une impasse. C’est la différence entre les niveaux de vie et les standards sociaux des États européens qui a provoqué le déchaînement des syndicats français contre un possible « dumping social ». Dans la mesure où les conditions de travail sont différentes d’un pays à l’autre de l’Union, le risque existe d’une course vers le bas et d’une baisse de la compétitivité des États ayant une règlementation sociale très contraignante. Le niveau de protection sociale des travailleurs ne devrait pas être dicté par le marché, mais faire l’objet d’une réflexion profonde entre les principaux acteurs européens. Des divergences de vue importantes entre les États pourront apparaître et la question des inégalités économiques reste encore un obstacle, mais un « modèle social européen » unifié est nécessaire à la réalisation d’un véritable marché des services.

Ce sont également les conséquences sociales et psychologiques de la libre circulation qui devront être tirées. Un plombier polonais choisissant de s’installer en France ne devrait pas être traité différemment d’un maçon breton décidant de travailler à Marseille. Au-delà de l’harmonisation des régimes sociaux, c’est la question de la solidarité et de l’identité qui est posée. L’identification à une même communauté nationale permet de justifier la mobilité des citoyens et des richesses au sein du territoire. Il n’existe pas de communauté et d’identité européennes suffisamment fortes pour permettre à chacun de se détacher d’un calcul de coûts et de bénéfices en termes purement nationaux. C’est le bien être global de l’Europe qu’il faudrait considérer, en réfléchissant parallèlement à la mise en place de mesures particulières pour dédommager les régions affectées négativement par une mesure.

Conclusion

La Commission européenne, comme les États membres au moment de la création du marché commun, ont sans doute sous-estimé l’impact profondément politique du principe de libéralisation des services. Celle-ci touche à des choix et des acquis de société particulièrement sensibles, notamment dans des États souhaitant conserver un système de protection des travailleurs malgré la pression du marché. Alors que la crise grecque a démontré que la coordination monétaire nécessite une forme de gouvernance économique supranationale, la directive Bolkestein, à une échelle moindre certes, a montré l’impossibilité de construire un marché commun sans une véritable réflexion sur un choix de société proprement européen.

 

 

Pour aller plus loin

Sur Nouvelle Europe 

À lire

  • GROSSMAN E. WOLL C., « The French debate on the Bolkestein Directive », Comparative European Politics, 2011

Sur Internet

  • GUAUDET A., “(directive) Bolkestein”, Europeplusnet.com, 23 mars 2005
  • Sénat français, Rapport d’information n°206, au nom de la délégation pour l’Union européenne (1), sur la proposition de directive relative aux services dans le marché intérieur, Session ordinaire 2004-2005

Source photo : Anti-Bolkenstein demonstration, apr isobrown, sur flickr

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