En rejoignant l'Union Européenne le 1er mai 2004, la Pologne a trouvé un forum pour promouvoir l'une de ses priorités en matière de politique étrangère - à savoir sa politique orientale (« Polska polityka wschodnia »). Le pays a souhaité promouvoir cette politique dès le début des négociations d'adhésion débutées en 1998. La stratégie nationale pour l'intégration (Narodowa Strategia Integracji) publiée par le Comité pour l'intégration européenne polonais (Komitet Integracji Europejskiej, KIE) fondé en 1996, mettait déjà en exergue la capacité polonaise pour coopérer en matière de politique vis-à-vis de l'Est européen.
Fondements historiques
Le premier a avoir ‘projeté' la politique orientale polonaise et à avoir appelé de ses voeux une « dimension orientale » de l'UE fut l'ancien Ministre des Affaires étrangères, Bronislaw Geremek (UW/ Union pour la liberté), lors de l'ouverture des négociations d'adhésion de son pays en 1998. Auparavant, la politique étrangère polonaise vis-à-vis de l'Est a connu des évolutions depuis les années 1990, de par son orientation géographique.
Les origines de la politique orientale polonaise remontent à la doctrine formulée à la fin des années cinquante par Jerzy Giedroyc et Juliusz Mieroszewski dans la revue Kultura Cette doctrine devait s'exprimer principalement par le soutien apporté à l'indépendance et au rapprochement vers l'Ouest du trio ukraino - lituano - biélorusse (« ULB »). La doctrine reposait par ailleurs sur la reconnaissance par la Pologne de ses frontières à l'Est, après la Seconde Guerre mondiale. La doctrine « ULB » est souvent citée par les élites polonaises, tel l'eurodéputé Pawel Zalewski (PO), qui font dater sa « réalisation » au début des années 1990.
Mais il serait erroné de croire que la politique orientale polonaise des années 90 puis des années 2000 a appliqué à la lettre la doctrine dite « ULB ». C'est en effet le Ministre des Affaires Étrangères Krzysztof Skubiszewski qui fut le premier a définir son orientation parallèlement au contexte de la réconciliation germano- polonaise à la fin des années 80. Quant aux relations particulièrement tendues entre Varsovie et Moscou sous le gouvernement de Jaroslaw Kaczynski jusqu'en 2007, celles-ci ne reflètent en rien la doctrine « ULB » qui préconisait d'entretenir de bonnes relations avec le voisin russe. Entre 2005 et 2006, ces relations ont été marquées par l'embargo russe sur l'importation de la viande polonaise puis par le veto exercé par la Pologne sur les négociations d'un nouvel accord commercial entre l'UE et la Russie.
Après la chute de l'URSS, le développement d'une « politique orientale polonaise active » fut défini comme étant une priorité de politique étrangère par le Ministre de l'époque, Krzysztof Skubiszewski (Union démocratique, UD), le 14 février 1991 devant la diète polonaise. Cette politique consistait à soutenir la démocratie en Ukraine et en Biélorussie et développer des relations politiques et économiques avec la Lituanie. Ainsi la stabilité de ces trois pays, où vivent par ailleurs d'importantes minorités polonaises, apparaît comme déterminante. Skubiszewski fut le premier a ajouter une dimension européenne à la doctrine « ULB », soutenue par le mouvement Solidarnosc. La politique orientale menée par Skubiszewski était destinée à établir des relations bilatérales avec la Lituanie, l'Ukraine et la Biélorussie ; maintenir des relations avec le pouvoir central de Moscou ; entretenir des contacts avec les oppositions polonaises et les activistes nationalistes lituaniens et ukrainiens (comme par exemple le mouvement ukrainien « Rukh »).
Mais comment la politique orientale (via le soutien à l'indépendance) a-t-elle pu être mise en place dans les pays dits de l'ULB ? Les minorités polonaises et Polonais n'y étaient-ils donc pas hostiles ? L'historien Timothy Snyder a rappelé que le succès de la politique orientale tient au fait que les Polonais d'Ukraine ont soutenu les aspirations à l'indépendance des Ukrainiens. Quant à la reconnaissance de la frontière polono- ukrainienne sous Skubiszewski, celle-ci se fit dans le contexte des négociations délicates entre la Pologne et l'Allemagne sur leurs frontières. La reconnaissance des frontières ukrainiennes par la Pologne annonça donc la signature du Traité germano- polonais sur les frontières et la reconnaissance des frontières polonaises occidentales par l'Allemagne.
La signature d'un Traité d'amitié entre la Pologne et la Lituanie est plus tardif et date du 23 janvier 1992. La minorité polonaise de Lituanie, plus nombreuse, réclamait son autonomie. La Pologne n'intervint pas en faveur de ces demandes et négocia en priorité avec l'opposition lituanienne « Sajudis », tel que ce fut annoncé dans le Mémorandum Kostrzewa-Zorbas en octobre 1989. Ce n'est qu'à la suite des incidents de janvier 1991 à Vilnius, après la prise de la télévision lituanienne par les forces russes, que 90% des Polonais de Pologne se prononcèrent en faveur de l'indépendance de la Lituanie.
À la suite de ces premières démarches, la Pologne a poursuivi une politique en faveur de l'intégration à l'Union européenne de son propre pays et de ses voisins. La Pologne a ainsi soutenu la candidature d'entrée à l'UE de la Lituanie, laquelle faisait partie du groupe dit d'Helsinki, groupe de pays candidats à l'intégration et dont les négociations commencèrent en 2000 (tandis que la Pologne avait rejoint le groupe précédent, dit du Luxembourg, en 1998). Au début des années 2000, les négociations d'adhésion ayant commencé, la politique envers les pays dits de l'« ULB » fut remplacée par une politique orientale tournée principalement vers l'Ukraine.
L'Ukraine privilégiée
Exemple parfait d'un cas de « projection nationale » (ou forme d'européanisation de politique étrangère), la Pologne ‘projète' une de ses priorités de politique étrangère pour l'amener à la table des négociations bruxelloises. Dès l'ouverture des négociations d'adhésion entre l'UE et la Pologne en 1998, le pays a cherché à s'imposer comme avocat du rapprochement entre l'Ukraine et l'UE, avant de devenir l'avocat de l'adhésion ukrainienne. Jusqu'en 2010, différents gouvernements polonais (SLD, PiS, PO) ont ainsi repris cet élément de politique étrangère, qui a trouvé cependant peu d'écho au sein des 27. De même, le soutien polonais pour l'intégration ukrainienne dans l'OTAN ne fut pas accueilli favorablement par la France et l'Allemagne.
Après l'appel à la « dimension orientale » de l'UE par Bronislaw Geremek en 1998, le Ministre des Affaires étrangères Wlodzimierz Cimoszewicz (SLD/ L'Alliance de la gauche démocratique) développait la « dimension orientale » de la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE dans un document confidentiel, le 20 février 2003. La « perspective » d'adhésion (à ne pas confondre avec une « promesse ») en direction de l'Ukraine et de la Moldavie, mais aussi de la Biélorussie, y est perçue comme nécessaire pour encourager des réformes dans ces pays.
En 2004, la Pologne projetait ses priorités en formulant avec l'Allemagne des propositions visant le voisin ukrainien : renforcement du dialogue UE- Ukraine, reconnaissance de l'économie ukrainienne comme étant une économie de marché (c'est-à-dire reconnaître un critère d'adhésion, dit de Copenhague) ; ouverture des négociations en vue de l'établissement d'une zone de libre-échange et facilitation de l'obtention de visas. La volonté de rapprochement entre l'UE et l'Ukraine fut également reprise en mai 2006 par le nouveau gouvernement. Le Ministre des Affaires étrangères, Anna Fotyga (PiS/ Droit et Justice) insista sur le fait que « le soutien apporté à la direction pro - européenne de l'Ukraine devait rester l'objectif de l'Union ».
Succès de l'initiative polono - suédoise
En mai 2008, le nouveau gouvernement formé par la Plateforme Civique (PO) revenait avec une proposition co-écrite avec leurs homologues suédois, afin de contre - balancer le projet d'Union pour la Méditerranée (UPM), nouvelle structure distincte de la Politique Européenne de voisinage (PEV) et lancée en 2008. L'initiative polonaise et suédoise de mai 2008, accueillie positivement par le Conseil européen des 19 et 20 juin 2008, a permis le lancement du Partenariat Oriental, « dimension orientale spécifique relevant de la politique européenne de voisinage » selon les termes de la Commission européenne.
L'initiative polono - suédoise de renforcer les liens avec les pays d'Europe centrale s'est imposée, semble t - il, pour des raisons stratégiques et sécuritaires, mais également parce que la proposition pouvait rallier les pays favorables à de futurs élargissements et les pays réticents. L'idée de renforcer la PEV n'est en effet pas nouvelle. En juin 2007, la présidence allemande de l'Union avait initié un débat sur « l'ENP Plus » (« PEV plus »), mais s'en était tenue à un document de travail non publié. En décembre 2008, la Commission reprenait cependant l'initiative polono- suédoise dans une communication publiée le 7 mai 2009. Deux éléments semblent avoir été déterminants pour le lancement du Partenariat Oriental. Tout d'abord, et selon le site de la Commission européenne, le conflit russo-géorgien en août 2008 et le différend gazier Russie - Ukraine; enfin, l'absence d'une mention explicite d'une perspective d'adhésion pour les pays d'Europe orientale, compte- tenu des désaccords à ce sujet au sein de l'UE.
Partenariat Oriental : chemin parcouru par les idées initiales
Le Partenariat oriental s'adresse aux six pays couverts initialement par la proposition polono- suédoise (l'Arménie, l'Azerbaïdjan, la Biélorussie, la Géorgie, la Moldavie et l'Ukraine). Le Partenariat repose également sur l'idée initiale de renforcement des relations et de l'offre de l'UE envers les pays d'Europe orientale et du Caucase, à savoir que le Partenariat Oriental « doit aller plus loin » que la PEV (Communication de la Commission du 3 décembre 2008). Si le Partenariat Oriental doit aller plus loin que la PEV, son financement reste néanmoins inférieur à celui de la politique de voisinage. Entre 2010 et 2013, le financement du Partenariat Oriental s'élève à 600 millions d'euros, lesquels proviennent des ressources de la Politique Européenne de Voisinage (PEV) , soit 12 milliards d'euros entre 2007 et 2013 couvrant les 16 pays de l'Est et de la Méditerranée. Si 95% du financement de la PEV sont destinés aux programmes d'aide nationaux, le Partenariat Oriental prévoit quant à lui de couvrir le programme multilatéral à hauteur de 350 millions d'euros et les programmes de réforme nationaux avec 175 millions d'euros.
Ce renforcement de la PEV vis-à-vis des pays de l'Est s'illustre principalement dans la mise en place d'Accords d'Association (AA) se substituant aux Accords de Partenariat et de Coopération, qui constituaient jusqu'à présent la base juridique du lien entre l'UE et les pays de la PEV, tandis que les Plans d'Action (AP) énumèrent les réformes à accomplir par les pays partenaires. Le Partenariat contient enfin, dans la version finale soumise par la Commission européenne au Conseil en décembre 2008, les propositions polono- suédoises de libéralisation des visas et de mise en place graduelle d'une zone de libre-échange avec les pays.
Enfin, l'aide à la sécurité énergétique, absente dans les propositions initiales, occupe une place centrale dans le Partenariat. Or la sécurité énergétique n'est pas sans importance pour la Pologne, qui souhaite que soit garantie l'indépendance de ses voisins et partenaires énergétiques d'Europe centrale. Le Ministre des Affaires étrangères actuel, Radoslaw Sikorski, a ainsi annoncé en avril 2010 deux priorités de la présidence polonaise de l'Union à partir de juin 2011 : les relations avec les pays d'Europe orientale et la politique énergétique de l'UE.
Depuis 1998, La Pologne a compris que sa politique orientale polonaise pouvait se développer dans le cadre de l'Union européenne, puis dans le cadre de la politique européenne de voisinage, crée en 2003. Ce n'est qu'en 2009 que la « dimension orientale » a pu voir le jour, bénéficiant du contexte favorable de la présidence tchèque de l'UE, pour contrebalancer l'UPM et garantir la sécurité énergétique de l'UE et de son voisinage. Entre 1998 et 2008, les différents gouvernements polonais ont laissé de côté certaines revendications (comme les demandes de signaux clairs en direction de l'Ukraine), faire preuve de compromis et nouer des alliances.
Pour aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
- Katyn : vers une réconciliation historique ?
- « Katyn 2 » : le mythe de la martyrologie nationale polonaise ressuscité
- La revue Kultura : au cœur de la dissidence polonaise
A lire ailleurs
- SNYDER, T., The Reconstruction of Nations, Yale University Press, 2003
- Minister Spraw Zagranicznych, « Polish- Swedish Proposal. Eastern Partnership », Juin 2006, http://www.msz.gov.pl/Polish-Swedish,Proposal,19911.html
- Wlodzimierz Cimoszewicz, « The Eastern Dimension of the European Union. Polish View » (Polish non-paper ), 20 février 2003, présenté à la Fondation Batory à Varsovie,
-
Communication de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil, « Partenariat oriental », Bruxelles, le 3 décembre 2008.
Illustration : Parliament European, European Parliament commemorative ceremony for victims of Smolensk disaster, 2010, accédé 23 août 2010, à http://www.flickr.com/photos/european_parliament/4520314081/.