L'Europe à petit budget, une logique de l'impuissance à 27

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The European Union's 2014-2020 budget debate

Pour citer cet article : Tanguy Séné, “L'Europe à petit budget, une logique de l'impuissance à 27”, Nouvelle Europe [en ligne], Mardi 15 février 2011, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1017, consulté le 17 mai 2012

Approuvé in extremis, le vote du budget européen 2011 a conclu une longue bataille de chiffres entre Commission, Parlement européen et leaders politiques des 27. Chaque année comme pour le cadre pluriannuel, le budget européen européen fait l'objet de négociations intenses et risque le blocage. Comment cette logique débouche sur l'inertie et les faiblesses du budget européen ?

Le budget européen en contradiction avec les grandes ambitions de l’Union

Le budget, c’est l’acte comptable qui présente les recettes et les dépenses d’un agent économique pour une période donnée. Pour une institution comme un État, une organisation internationale ou l’UE, cet acte comptable prend une dimension politique : le budget représente les priorités à financer. L’enjeu est tel que c’est au niveau des chefs d’État et de gouvernement que se décide le cadre budgétaire pour au moins 5 ans.

Le budget de l’UE devrait donc être adapté à ses ambitions : plus de dépenses pour les secteurs de grands enjeux. Est-ce le cas ? Pour le savoir, il faut examiner le cadre financier pluriannuel actuel, qui couvre la période 2007-2013. Ce cadre de 7 ans voté par le Conseil européen agrège les dépenses annuelles en quelques grandes rubriques : dépenses de compétitivité, dépenses d’agriculture… Il plafonne les crédits annuels et agrège les milliers de dépenses affectées de manière très précises en quelques grandes catégories. Bref, il représente bien le plan de dépense de l’UE sur 7 ans.

Quels sont les principaux postes budgétaires ? En premier lieu la politique de cohésion, dont le principal objectif est le rattrapage économique des régions et États les plus pauvres  (sous-rubrique 1b  « Cohésion pour la croissance et l’emploi »), avec 35,6% des dépenses ; la « Préservation et gestion des ressources naturelles », avec 42,8% des dépenses, et qui est constituée à 80% de la PAC (Politique Agricole Commune)… Autrement dit, la PAC représente 33,8% des dépenses du budget 2007-2013. Parmi les secteurs les moins bien lotis : la Compétitivité pour la croissance et l’emploi  (9%), l’UE en tant qu’acteur mondial (5,7%).

Passons aux ambitions déclarées de l’UE. Apparaît un décalage inquiétant. La stratégie de Lisbonne voulait faire de l’Europe « l’économie de la connaissance la plus compétitive du monde » en 2010, la stratégie « UE 2020 » veut être le moyen d’enrayer le chômage, déverrouiller la croissance et d’empêcher la baisse de l'influence européenne. Le Conseil européen a énoncé 5 grands objectifs, comme remonter le taux d'emploi à au moins 75 %, consacrer 3 % du produit intérieur brut à la recherche et au développement (au lieu des 2 % actuels, qui laissent l'Union loin derrière les États-Unis et le Japon) ; réaffirmer les objectifs de l'Union européenne en matière de lutte contre le changement climatique ; proposer de réduire le taux de pauvreté ; enfin, améliorer les niveaux d'éducation en réduisant notamment le taux d'abandon scolaire.

Étrange paradoxe : ni la politique de cohésion, ni l’agriculture ne sont mentionnées. Ce sont pourtant, on l’a vu, les principaux postes de dépense de l’UE. En revanche, les ambitions déclarées mettent l’accent sur l’emploi et des politiques d'investissement qui ne font partie ni de ses principaux postes budgétaires, ni de ses moyens financiers – le budget annuel de l’UE, rappelons-le, c’est 1% du PIB des États membres… En somme, on exige de l'UE beaucoup de réalisations mais sans lui donner l'équivalent d'un budget fédéral (30% du PIB minimum aux États-Unis, en Allemagne ou en Suisse), ni les compétences juridiques suffisantes (elle doit donc déléguer le travail d'exécution aux États-membres).

Est-ce que « l'Union se dote des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs et pour mener à bien ses politiques » (art.311 TFUE) ? On en doute. Comment expliquer ce décalage entre les ambitions et les moyens budgétaires de l’UE ?

Un budget empêtré dans les calculs comptables des États membres : la logique du « juste retour »

Pour comprendre où va l’argent, il faut commencer par savoir d’où il provient. Et d’où viennent les recettes de l’UE ? Essentiellement des contributions des États membres. L'Union européenne ne prélève elle-même aucun impôt (ce qui devrait rassurer tous ceux qui la confondent avec un super-État…). En effet, ses recettes sont composées essentiellement des transferts effectués par les États membres.

Il existe trois types de recettes :

• Les ressources propres traditionnelles (RPT), qui consistent essentiellement en droits de douane perçus sur les importations de produits en provenance des pays tiers. Elles représentent 12 % des recettes totales.
• La ressource TVA (Taxe sur la valeur ajoutée), un taux uniforme calculé à partir du montant de la TVA collectée dans chaque État (11 % des recettes totales)

• La ressource revenu national brut (RNB), un taux de pourcentage uniforme appliqué au RNB de chaque État membre.  Ressource qui se taille la part du lion : 76 % des recettes totales. Ce qui fait que la participation de chaque État membre au budget communautaire se rapproche beaucoup de sa part dans le PNB communautaire (avec l’exception notable du Royaume-Uni, qui dispose depuis 1984 d’un rabais – le « chèque britannique »).

Source : Commission européenne

Autrement dit, ce sont les contributions nationales qui constituent la ressource essentielle du budget européen. Comment en est-on arrivé là ?

Jacques Le Cacheux explique bien l'engrenage historique. Au début des années 1970, le budget de la Communauté économique européenne (CEE) était extrêmement réduit et reposait sur deux ressources propres : les droits de douanes prélevés sur les importations extra-communautaires, ainsi que les prélèvements spéciaux sur les produits agricoles. Ajoutons que le principal poste de dépense était la PAC, alors peu coûteuse du fait d’une production européenne agricole déficitaire par rapport au reste du monde – les Européens importaient beaucoup de denrées. Le succès de l’agriculture européenne a eu deux conséquences : réduction des importations agricoles donc réduction des prélèvements ; explosion des dépenses pour soutenir les prix des productions européennes dans le cadre de la PAC. Les recettes de droits de douane et des prélèvements agricoles n’ont cessé de se tarir. Pour que le budget européen continue de fonctionner sans être déficitaire, on a du introduire la ressource TVA en 1979, puis la ressource RNB en 1988.

Le déséquilibre du budget européen aujourd'hui résulte de cette progressive insuffisance des ressources propres traditionnelles type droits de douane,  renforcée au fur et à mesure que l’UE gagnait avec les années des compétences et des élargissements - et décuplait ainsi ses dépenses. On en est à ce point : les États membres sont les principaux bailleurs de fond du budget de l’UE.

Or ce sont les chefs d’État et de gouvernement qui votent le cadre pluriannuel à l’unanimité. Et cela se combine à une tendance de « logique comptable » (une expression des économistes Fayolle et Le Cacheux) depuis le début des années 1980, qui consiste à comparer systématiquement les dépenses du budget communautaire sur son territoire et la contribution de l’État au budget de l’UE.