L'Europe mais pas seulement l'Union à la rescousse du Belarus ?

Par Horia-Victor Lefter | 6 février 2011

Pour citer cet article : Horia-Victor Lefter, “L'Europe mais pas seulement l'Union à la rescousse du Belarus ?”, Nouvelle Europe [en ligne], Dimanche 6 février 2011, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1015, consulté le 13 août 2022

Face à la divergence d'approche entre Pologne et Lituanie, l'UE a choisi de nouveau le consensus. Elle montre une fois de plus les limites de sa diplomatie. Peut-on miser sur les Eurorégions pour indirectement défendre ses principes démocratiques ? Qu’il s’agisse du Groupe de Visegrád ou du Conseil des États de la mer Baltique, ces organisations soutiennent que la région ne peut se construire sans le Belarus, et la Baltique est prête à lui tendre la main.

Eurorégions : échanges de bonnes pratiques entre des populations n’ayant pas autrefois connu de frontières

Les préoccupations de l’Union pour les pays membres de la Communauté des États indépendants (CEI) et pour le Belarus, en particulier, se sont renforcées à partir de l’élargissement de 2004. Cette réaction est due d’une part, à l’apparition d’une nouvelle frontière au milieu d’un espace anciennement soviétique et, d’autre part, du rapprochement de problématiques plus difficiles à gérer comme le crime organisé, l’immigration illégale ou le trafic d’êtres humains. Mais à part consolider les douanes à l’entrée dans l'espace Schengen élargi, d’autres mécanismes, contenus dans l’Instrument européen de voisinage et de partenariat, ont été mis en place dans le cadre de la politique européenne de voisinage pour 2007-2013. Ils consistent principalement dans la coopération transfrontalière et les Eurorégions, avec des règles uniformes de part et d’autre de la frontière.

Il s’agit ainsi de faciliter le mouvement transfrontalier de personnes habitant dans les zones proches, procédé qu’il faudrait simplifier,selon la demande faite par le Comité des Régions auprès de la Commission européenne. La Pologne est perçue comme un pont naturel entre les États ex-soviétiques et l’Union européenne. En dépit des accusations récentes de la part du président biélorusse envers la Pologne de vouloir le détrôner pour modifier à son avantage les frontières, un tel accord a été signé.

On évoque également la possibilité de visas en faveur des visiteurs de la forêt de Bialowieza, partagée entre la Pologne et le Belarus. Un même accord a été signé en août 2010 entre le Belarus et la Lettonie et vient d’être ratifié par le Belarus en décembre. Les citoyens habitant dans un périmètre de cinquante kilomètres d’une part et d’autre de la frontière peuvent séjourner dans l’autre pays pour une période d’au maximum 90 jours sur un temps de six mois. Par rapport à la Lituanie, un accord a été conclu en octobre dernier. Certains économistes ne le perçoivent pas d’un bon oeil, car du fait que Vilnius entre dans le rayon de cinquante kilomètres, cela permet aux citoyens lituaniens d’aller au Belarus faire leurs courses à des prix inférieurs. On dit parfois que l’histoire se répète. Des  craintes semblables ont été formulées à l’entrée de l’Hongrie dans l’UE ; Budapest ne s’est pas effondré financièrement parce que ses citoyens allaient en Roumanie pour s’approvisionner. Et, de plus, leur relation s’est beaucoup améliorée (qu’en sera t-il de l’entente entre la Lituanie et le Belarus ?) Enfin, il faut noter la coopération transfrontalière entre le Belarus, la Lituanie et la Lettonie.

Parmi d’autres instruments de leurs stratégies, les Eurorégions, considérées par Ann Kennard « forme la plus aboutie de coopération transfrontalière », sont nées au carrefour de volontés multilatérales, les seuls à faire le consensus parmi les membres de la région baltique. En effet, du côté biélorusse, ce n’est qu’un moyen de développement socio-économique. Du côté baltique, l’intention est de sortir le Belarus de l’isolationnisme provoqué par les sanctions que l’Union européenne a prises contre son régime autoritaire et d’assister le processus de transition vers des États indépendants, démocratiques, dotés d’une économie de marché. Parmi les membres de la Baltique, la Pologne semble être l’État le plus enthousiaste de ce mode de coopération transfrontalière, car la minorité polonaise est présente dans tous les États qui l’entourent.

Actuellement, le Belarus fait partie de plusieurs Eurorégions dont le Niémen, la forêt Bialowieza (Belarus/Pologne 2002), Boug (Pologne/Ukraine 1995 et Belarus 1998) et Dniepr, cette dernière étant la seule Eurorégion créée seulement entre des États non membres de l’UE, en l’occurrence le Belarus, l’Ukraine et la Russie par l’accord signé à Homel le 29 avril 2003.

Les Eurorégions doivent être des associations de collectivités territoriales d’un côté et de l’autre d’une frontière nationale, dotée d’un secrétariat permanent, situé habituellement dans un pays membre d’une plus petite envergure, ici, par exemple la Lituanie, d’équipes techniques et administratives et d’un budget propre. Elles peuvent être des organismes de droit privé ou public en fonction de la nature des acteurs qui les ont créées. Créées sur le modèle des premières tentatives d’il y a trente ans, surtout selon l’approche polonaise, les Eurorégions sont des organisations hybrides car bien qu’initiées par des gouvernements locaux, elles fonctionnent de manière flexible et indépendante, plutôt comme des ONG. Du côté biélorusse, des problèmes sont apparus à la fois à cause du manque d’indépendance décisionnelle des Soviet locaux, avec une prise de décision très centralisée et, par conséquent, une dépendance quant à la mise à disposition des fonds TACIS, mais aussi avec l’inclusion des ONG dans les plans de coopération.

Les sources de financement sont assez diverses, pouvant provenir des budgets des régions composant les Eurorégions, de la Commission européenne pour des projets soutenus et mis en place par les structures des Eurorégions, des donateurs, des budgets étatiques, ou encore par le biais des programmes internationaux d’assistance technique. Les financements de l’UE ont joué un grand rôle dans le rapprochement des populations séparées antérieurement de manière stricte par des frontières, leur donnant la possibilité de découvrir combien ils ont en commun. De la part de l’UE, les financements sont faits par les Fonds européens de développement régional. Il existe également les fonds PHARE pour des petits projets qui connait un grand succès, ou le Fond social européen (FSE), utilisé pour des petits projets d’infrastructure.

En ce qui concerne le Belarus, le problème vient des financements qui devraient normalement provenir aussi des Soviets locaux ; ils sont quasi inexistants. Cela est du d’une part au le progrès lent des réformes économiques et administratives et, d’autre part, au le fait que la décision de débloquer des fonds est prise au niveau central, même pour des petits projets, et non pas au niveau des Eurorégions, comme c’est le cas en Pologne.

Première Eurorégion dont le Belarus est d’ailleurs État fondateur par la région de Hrodna est appelée d’après le nom du fleuve qui en est au centre, c’est-à-dire le Niémen. Considéré par les anthropologues comme lieu d’apparition des individus blancs de type baltique, le Niémen réunit par l’Accord conclu le 6 Juin 1997 pour les régions périphériques du Belarus, de la Pologne (1998), de la Lituanie et de la Russie (2002). En plus de projets culturels, comme la production d’ouvrages culinaires ou poétiques, ou des projets environnementaux, cette Eurorégion couvrant des territoires de quatre États s’est fixée comme priorité le développement des transports et des systèmes de communication, mais aussi de l’infrastructure du tourisme. Et aussi important à mentionner la zone économique libre Grodnoinvest. Si les activités touristiques ou liées au développement des infrastructures sont très développées, il faut prendre en compte l’apport des échanges culturels et éducatifs, par le biais des écoles ou universités d’été, notamment dans le processus de démocratisation.

Caractérisée en 1999 comme modeste, la contribution du Belarus à ces projets sous-régionaux est aujourd’hui considérée comme un mécanisme pour renforcer la coopération entre les États membres de l’UE et les pays frontaliers partenaires. En dépit de tout reproche de stagnation, les régions frontalières de l’UE avec ses voisins immédiats, sont devenues des « zones de mouvement, contact et échange »comme le remarque Ann Kennard. Car qu’elles le veuillent ou non, elles sont tenues de procéder à une coopération de voisinage. La question est jusqu’où. Le pas suivant, une intégration régionale dans la Baltique ?

 

 

Intégration régionale : le dialogue plutôt que le monologue

Ainsi s’est exprimé le Ministre des Affaires étrangères finnois avant le Conseil du 31 janvier et c’est que les États de la Baltique ont l’intention de faire.

D’une part, c’est lors de la présidence lituanienne du Conseil des États de la mer Baltique de 2009-2010, qu’en juillet 2009 le Belarus est devenu membre observateur. Ce pays est considéré comme entrant dans le bassin hydrographique de la Mer Baltique, ce qui rend le Belarus un partenaire naturel pour améliorer le statut écologique de la mer et pour un développement durable de la région. Pendant cette période des rencontres avec les autorités biélorusses ont eu lieu, les thèmes évoqués concernant principalement les projets de développement rural, des infrastructures, des échanges économiques ou culturels, à une exception près - relative au trafic d’êtres humains.

D’autre part, il s’agit de la coopération régionale globale dans le cadre des programmes de l’Union européenne. Il y a ainsi l’Eurorégion baltique qui a été établie en février 1998, entre le Danemark, la Lituanie, la Pologne, la Russie et la Suède. Elle apparaît aujourd’hui comme une coopération politiquement solide et bien ancrée. Elle tient un rôle actif dans la définition de la stratégie européenne pour la Région de la mer Baltique. Cette dernière a été adoptée lors du Conseil européen en date du 28-29 octobre 2009 et a conduit à ce qu’un document de travail de 2010 sur la stratégie stipule : « Il est absolument clair que la mer Baltique n’est pas la propriété de l’UE et que la région s’étend au-delà de l’Union pour inclure, au moins, le Belarus et la Russie et aussi, dans certains contextes, des parties de la Norvège et de l’Ukraine ».

La déclaration de Vilnius adoptée par les représentants officiels du Danemark, de l’Estonie, de la Finlande, de l’Islande, de la Lituanie, de la Lettonie, de la Norvège, de la Pologne, de la Russie et de la Suède, fait état des convictions de la région fondées sur le respect des principes démocratiques, des droits de l’Homme et de l’autorité de la loi, des sociétés civiles actives, des économies de plus en plus intégrées et interdépendantes et, enfin, d’un dialogue social développé associé à une forte cohésion sociale.

En pratique, considéré comme particulièrement important, le contact avec le Belarus s’est révélé jusqu’ici limité mais utile, les membres de la région nourrissant les espoirs d’une coopération plus développée dans le secteur culturel, des transports et de l’environnement. Comme le président polonais le rappelle, il n’y a pas que l’Ukraine et le Belarus qui sont concernés par l’explosion de Tchernobyl de 1986. En définitive, au plan régional le dialogue se prouve plutôt équilibré et discret sur certaines de ses intentions, bien que la région soit composée d’une majorité d’États très critiques vis-à-vis de la situation autoritaire au Belarus.

Comme Virginie Symaniec le remarquait à juste titre dans le numéro de décembre d'Alternatives internationales, "en vingt ans la société a profondément changé" au Belarus. Les évolutions démocratiques de l'opinion publique biélorusse et de l'opposition, pas encore suffisamment structurées, sont dues au moins à deux facteurs. D’abord l'arrivée de nouvelles générations plus sensible au passé lointain, et non pas aux troubles des années 90. Deuxièmement, les États voisins etl'UE tentent et arrivent parfois à faire passer leur message démocratique en douce, profitant des failles du régime loukachenkiste.

 

Pour aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

À lire

  • Eunice Blavascunas, ‘The primeval forest at the Belarusian Border in Poland: Constituting and Crossing Borders’ , in Borders of the European Union : Strategies of Crossing and Resistance, dir. P. Bauer, M. Darley, CEFRES, 2007
  • Ann Kennard, ‘The Development of Transfrontier Co-operation at the New External Border of the European Union, its Problems and its Significance for a New Era of European Integration’, 2008, p. 2
  • Oleksandr Pavliuk, in Dwan Renate (Ed.), Building security in Europe's new borderlands: subregional cooperation  in the wider Europe, dir. Renata Dwan, Macmillan, 1999, p. 48 et 62

Sur Internet

Source photo : Belarus in EU par covilha, sur flickr