L’élargissement de la zone euro : ralentissement ou remise en cause ?

L’élargissement de la zone euro vers l’est a connu des difficultés imprévues et des adhésions à plusieurs vitesses. Cette complexité n’est pourtant pas le seul résultat de la crise. Les critères macroéconomiques peu appropriés aux nouveaux pays membres, les crises économiques domestiques, le manque de consensus politique, la peur de l’inflation, une divergence entre les intérêts des acteurs économiques, le manque de convergence réelle : les raisons d’une adhésion hésitante à la monnaie commune étaient nombreuses bien avant la crise.

Depuis 2009, la crise de la dette qui secoue l’Europe suggèrerait même que la désintégration de l’union monétaire est plus imminente que son élargissement. Cependant, l’intérêt économique des nouveaux pays membres à adopter la monnaie de leur premier marché d’exportation rend attirante l’adhésion à l’euro. Comment donc expliquer la réticence des nouveaux pays membres ? Est-il même possible de parler de la fin de l’élargissement de la zone euro ?

Un regard plus détaillé démontre que l’élargissement était condamné à prendre du retard pour des raisons plus subtiles que la crise même, allant du caractère paradoxal des critères de convergence jusqu’à la question de la souveraineté monétaire. Bien que son calendrier soit tout sauf certain, la perspective à long terme suggère que le processus devrait se poursuivre une fois la crédibilité de la monnaie commune restaurée.

Le compte-rendu mixte de l’élargissement de la zone euro

L’obligation légale d’adhérer à la monnaie unique stipulée dans les traités d’accession n’implique aucun calendrier juridiquement contraignant. L’adhésion au deuxième mécanisme de taux d’échange européen (MCE II) constitue un acte volontaire d’un Etat souverain qui ne peut être que subtilement encouragé par les autorités européennes. Un Etat membre est ainsi tout à fait libre de rejoindre la monnaie unique quand il lui plaît ou, de fait, jamais.

Sans tenir compte des cas spécifiques de Chypre et Malte, seules la Slovénie et la Slovaquie ont profité d’un mélange de volonté politique et d’un élan de croissance économique assez fort pour faciliter l’adoption de l’euro relativement rapidement après l’adhésion, respectivement en 2007 et 2009. Ces quatre pays ont été rejoints en 2011 par l’Estonie, ce dernier étant souvent cité comme le dernier cas d’élargissement pour des années à venir.

Jusqu’à présent, uniquement le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède disposent d’un opt-out de droit ou de fait. Les sept Etats membres qui sont légalement tenus à l’adhésion se limitent ainsi aux sept pays de l’Europe centrale et orientale (PECO). Parmi eux, tous ont rencontré des obstacles tangibles qui remettent en question non seulement le calendrier d’adhésion mais l’élargissement même de l’union monétaire.

Un processus ralenti à l’origine

Tous les nouveaux Etats membres se sont engagés à intégrer la zone euro par la signature des traités d’accession en 2003 et 2005. Au moment de l’élargissement, des économistes ainsi que des banquiers centraux prévoyaient l’adhésion de tous les pays de la première vague bien avant 2011. La réalité est cependant devenue peu à peu plus compliquée. Indépendamment de la crise financière et économique qui germait de l’autre côté de l’Atlantique, les Etats membres révisaient quasi-annuellement les dates d’adoption prévues. De manière générale, à l’exception des pays baltes, les stratégies d’adhésion sont apparues excessivement hésitantes et manquaient de crédibilité.

Ainsi, en 2004, la Hongrie planifiait de rejoindre la monnaie commune en 2007. Suite à une crise économique d’origine domestique, elle a peiné à remplir les critères de déficit pour voir son ratio de dette par rapport au PIB franchir le critère de 60% en 2005. Les prévisions d’adhésion ont été révisées successivement à 2010, 2014 et 2015. En 2011, Viktor Orbán, le premier ministre, a précisé qu’il ne s’attendait pas à l’adhésion de la Hongrie avant 2020.

La Pologne et la République tchèque ont connu des décalages semblables au cas hongrois bien que les raisons du ralentissement semblent plus politiques qu’économiques, notamment du fait de la présence de partis eurosceptiques majeurs ainsi que du manque d’un large consensus populaire et politique sur le sujet. Les deux pays ont reporté la date prévue de l’adoption à plusieurs reprises, citant tout d’abord leurs difficultés à remplir les critères, puis mettant en avant l’argument de l’incertitude économique.

Le débat public dans les deux pays a été alimenté par des appels au référendum. Le président tchèque ultra-conservateur, Vaclav Klaus, a même appelé à la négociation d’un opt-out permanent, alors que l’ancien premier ministre polonais Jaroslaw Kaczynski a demandé un report d’au moins vingt ans. De plus, le support populaire à l’adhésion a baissé considérablement dans les deux pays. En 2011, la Pologne et la République tchèque étaient les deux nouveaux Etats membres les plus opposés à l’adoption de l’euro avec respectivement 56% et 73% de la population se prononçant contre.

Alors que la Pologne prévoyait en 2004 l’adhésion rapide avant 2010, aujourd’hui il ne lui est plus techniquement possible d’entrer avant 2015 et l’adoption de la monnaie unique avant 2020 reste peu probable. Bien que la stratégie d’adhésion en 2003 de la République tchèque ait programmé la date de l’accession pour 2009, le calendrier a été révisé en 2007 pour déplacer l’objectif à 2012. Aujourd’hui, le gouvernement a exprimé sa volonté de ne pas fixer de date avant la fin de son mandat en 2014, par conséquent décalant la date d’adhésion à 2017 au plus tôt. Il y a trois ans, l’ancien gouverneur de la banque centrale tchèque a même suggéré que la République tchèque ne serait pas prête à adopter l’euro avant 2019.

Contrairement aux Etats précédents, le cas de la Lituanie a démontré que la motivation politique seule n’est pas suffisante pour rejoindre la zone euro. Le pays s’est vu refuser sa candidature en 2007 à cause d’une inflation légèrement au-dessus du critère de convergence. Ce refus motivé par une marge de 0,1% a donné une preuve de l’interprétation à la lettre des critères de Maastricht par la Commission européenne. Même si la Lituanie reste un des deux candidats prochains les plus probables, la présidente lituanienne Dalia Grybauskaite a récemment soulevé des questions concernant la préparation de la zone euro même à accepter un nouveau pays membre dès 2014.

La Lettonie est probablement le prochain pays à rejoindre la zone euro entre l’été 2013 et le 1^er janvier 2014. Le pays fait partie du MCE II depuis 2005 et son gouvernement a fait preuve d’une volonté extraordinaire de ne pas sortir du système de fixation du taux de change de la monnaie nationale par rapport à l’euro en mettant en place des mesures douloureuses de dévaluation interne. Cependant, le déficit public ainsi que l’inflation pourraient encore remettre en cause cette vision optimiste.

Bien que la Roumanie maintienne sa prévision d’adoption de l’euro en 2015, le gouverneur de sa banque centrale a suggéré en 2010 qu’au moins deux ans additionnels seraient nécessaires pour préparer le pays à la monnaie commune, remettant ainsi en question la stratégie par ailleurs relativement déterminée dont le gouvernement avait fait preuve jusqu’alors.

Le taux du lev bulgare est fixé sur le Deutsch mark depuis 1997 et l’euro depuis 1999. L’adhésion de la Bulgarie au MCE II serait donc en grande partie symbolique. Cependant, dans le contexte de la crise, le gouvernement bulgare n’a pas honoré sa promesse de rejoindre le mécanisme en 2011 et n’a pas fixé une date officielle pour l’adoption de l’euro, même si le pays satisfait de manière générale les critères de convergence.

Notamment concernant les cas de la Roumanie et de la Bulgarie, les préjugés se sont renforcés suite à la crise grecque par rapport à la capacité de certains Etats membres de fournir des statistiques fiables ou de remplir les critères liés au déficit dans un contexte de croissance en berne. Certains perçoivent aussi l’adhésion de ces deux pays à la monnaie unique comme un instrument additionnel de conditionnalité. Ce cas démontre que l’adhésion de certains Etats peut présenter des entraves tant nationales qu’en provenance du reste de la zone euro.

Trop de critères ?

L’une des raisons majeures de la lenteur initiale de l’adhésion était le défi macroéconomique que les critères de convergence présentaient aux nouveaux pays membres. Ces critères avaient été élaborés dans un contexte politique et économique distinct et ont été destinés à assurer une convergence entre des pays aux caractéristiques macroéconomique différentes de celles des nouveaux pays membres.

Certains indices macroéconomiques demandés par la zone euro sont en contradiction partielle avec le caractère et les besoins des nouveaux Etats membres. S’agissant pour la plupart de pays en transition et à revenus moyens-supérieurs, l’accent que ces critères mettent sur les déficits (indépendamment du taux de la dette par rapport au PIB) limite la capacité de ces pays à investir dans la rénovation de leurs infrastructures sous-développées et à combler les coûts de moyen-terme des réformes structurelles.

Par ailleurs, conformément à l’effet Balassa-Samuelson, des pays en voie de rattrapage économique subissent des taux d’inflation systématiquement plus élevés de 1 à 3% du fait du rééquilibrage des prix entre les produits et services exportés et consommés localement. Cette inflation est non seulement relativement bénigne mais en effet nécessaire pour équilibrer les niveaux des prix entre les Etats membres. Pourtant elle n’est pas considérée ainsi dans les critères de Maastricht ou dans les rapports de convergence élaborés par la Commission.

La condition de participation au MCE II deux ans avant l’adoption de l’euro présente à elle seule un problème majeur. La volonté de contrôler le taux de change en accord avec les mesures stipulées complique le respect du critère de l’inflation. Une banque centrale d’un nouvel Etat membre peut facilement cibler un taux d’inflation ou un taux d’échange concret. Tenter de satisfaire les deux critères en même temps requiert un ajustement fiscal qui peut aller au-delà des critères de déficit et sérieusement nuire à la capacité des nouveaux Etats membres de disposer librement de leurs politiques fiscales. Buiter et Grafe ont même suggéré qu’un pays doit provoquer une récession artificielle par une baisse des dépenses publiques pour satisfaire les critères d’inflation. En effet, une récession servant uniquement à satisfaire des critères arbitraires et destinés aux pays développés est difficile à justifier auprès de l’électorat.

Pas assez de critères ?

La crise actuelle a soulevé davantage de questions sur la nécessité d’imposer de nouveaux ry meilleurs critères. Les critères nominaux n’ont pas empêché certains pays comme la Grèce et le Portugal de connaître une crise de dette majeure. Même les pays, tels que l’Espagne et l’Irlande, qui ont respecté ces critères ont subi des chocs asymétriques majeurs menant à une crise de la dette privée et publique.

Des questions ont ainsi émergé sur la nécessité de la convergence réelle du niveau économique pour éviter les effets négatifs de la politique monétaire dite « one size fits all ». Cette politique, qui vise un taux moyen d’inflation dans la zone euro, néglige néanmoins les divergences entre les pays membres et régions européennes. Elle est susceptible de provoquer une inflation systématiquement plus élevée que la moyenne de la zone euro dans les régions où la convergence réelle n’a pas été assurée.

Cette inflation serait potentiellement accentuée dans les nouveaux Etats membres par l’effet Balassa-Samuelson déjà mentionné plus haut. Puisque les banques centrales ne disposent plus des taux d’échange flottants pour ajuster l’inflation, cette dernière peut facilement dépasser les valeurs des taux d’intérêts fixés par la BCE et mener ainsi à des taux d’intérêts réels négatifs. La capacité d’emprunter à des taux négatifs réels provoque en principe une surchauffe de l’économie et des bulles financières spéculatives. Ces bulles financières sont d’ordre général financées entièrement par une expansion excessive de la dette privée qui devient publique quand les Etats sont appelés à assainir le système bancaire. Ce phénomène observé sous la forme des bulles immobilières en Espagne et en Irlande serait potentiellement encore plus menaçant dans les nouveaux Etats membres.

Bien que cet argument soit rarement exprimé par les nouveaux Etats membres comme une raison pour retarder l’adhésion, la crise actuelle a démontré la pertinence de ce danger jadis théorique. Ceci pose la question de savoir si l’élargissement de la zone euro ne devrait pas être reporté jusqu’au moment où la convergence réelle, notamment du PIB, atteigne un niveau suffisant pour éviter ce phénomène.

L’impact de la crise sur les économies des nouveaux Etats membres a également augmenté la probabilité pour eux de ne pas pouvoir remplir les critères de convergence nominaux dont le respect ne présentait jadis aucun problème majeur. Ainsi, la crise économique et les stabilisateurs automatiques ont mené au non respect du critère du rapport entre la dette et le PIB en Hongrie, la Pologne connaissant une trajectoire semblable.

Les critères liés à l’inflation deviennent aussi plus difficiles à respecter car certains pays membres réagissent à la crise de la dette souveraine par une hausse des impôts à la consommation visant à combler le déficit et par la baisse des taux d’intérêt pour relancer l’économie. Ceci risque d’augmenter leurs taux d’inflation par rapport à ceux des Etats de la périphérie de la zone euro qui poursuivent des politiques d’austérité déflationnistes.

Des effets politiques de la crise de la dette

La crise a eu un effet politique immédiat sur l’élargissement potentiel. Seulement quelques mois après la publication des statistiques de la dette publique grecque revue à la hausse, les nouveaux Etats membres ont commencé à revoir leurs stratégies d’accession. Les reports répétitifs des dates cibles d’adoption de l’euro ou d’adhésion au MCE II dans le contexte de la crise ont successivement porté atteinte à la crédibilité des politiques d’adhésion à la monnaie unique et ont augmenté l’incertitude parmi les acteurs économiques. Par conséquent, les Etats membres ont de fait arrêté de fixer des dates cibles, évitant ainsi la responsabilité politique.

En outre, le nouveau Pacte budgétaire européen présente de nouvelles conditions à la conduite des politiques fiscales pour la période post-adhésion. Il demeure pourtant cohérent avec les critères de Maastricht et tous les Etats membres concernés, exception faite de la République tchèque, se sont engagés à ratifier le Pacte dans les mois à venir. Le seul obstacle significatif pourrait être la question légale et politique. De nouvelles conditions attachées à la monnaie commune remettent effectivement en question l’accord des électorats des Etats membres exprimés lors des référendums d’accession à l’Union. De nouvelles règles peuvent ainsi justifier un référendum spécifique à l’adoption de l’euro et mener vers la multiplication d’opt-outs de type suédois.

Pour les PECO, il n’y a pas d’alternative à l’euro

La crise de la dette a certes compliqué les adhésions futures à plusieurs occasions et a retardé le processus d’élargissement de cinq à plus dix ans pour certains pays. Toutefois, si la situation actuelle ne mène pas à une désintégration plus profonde de la monnaie commune, les avantages de cette dernière seront plus visibles aux électeurs et aux acteurs économiques une fois la crise terminée.

Cette crise, sans doute la plus grande de l’histoire du projet européen, fait oublier les raisons principales de la conception de la monnaie unique. Les craintes de contagion éclipsent de même ses avantages qui continuent à opérer malgré la crise. Les systèmes monétaires européens datant de la période précédant la monnaie commune avaient systématiquement échoué depuis la montée en puissance des flux de capitaux dans les années 1960. Le système de Bretton Woods, le régime de changes flottants, le fameux serpent monétaire ou le système monétaire européen: tous ont échoué à consolider l’espace économique commun par la souveraineté monétaire.

L’Europe a aujourd’hui besoin d’un système monétaire coordonné et ne peut plus faire fonctionner efficacement son marché commun tout en étant en proie à la volatilité des taux de change, car le coût de couverture des risques financiers présente un obstacle majeur aux activités économiques transfrontalières et entrave gravement la croissance économique du continent. Tout en ignorant les coûts de sa désintégration potentielle, une monnaie unique reste le modèle le plus viable à long terme pour assurer efficacement le fonctionnement de l’économie européenne.

Les sept Etats membres qui devraient rejoindre la zone euro dans les années à venir ont fait preuve de progrès remarquables dans les vingt dernières années, tant au niveau de la convergence institutionnelle que réelle. Selon les statistiques les plus récentes du FMI, le PIB réel par tête de la Slovénie et de la République tchèque dépasse largement celui du Portugal et de la Grèce. On estime que ces deux pays vont atteindre et dépasser le niveau de vie de l’Espagne dans les années à venir. Toujours selon les prévisions les plus récentes du FMI, la Pologne, la Slovaquie et l’Estonie suivent la même trajectoire. Dans ce contexte, même dans le cas où la convergence réelle serait effectivement requise ou recommandée, il serait prématuré de parler de la fin de l’élargissement de la zone euro.

Systèmes économiques centralisés il y a encore vingt-trois ans, les nouveaux Etats membres ont vu le fonctionnement de leurs institutions radicalement redessiné. Aujourd’hui ils ont une approche des marchés et des exportations qui correspond davantage aux pays du noyau dur de la zone euro tel que l’Allemagne, qu’à celle de sa périphérie, actuellement menacée. Ceci est dû notamment aux réformes visant à introduire une version nationale du modèle ordo-libéral allemand, qui sert d’exemple de force économique et monétaire pour les pays en transition. Ainsi, beaucoup parmi eux auraient un intérêt économique à rejoindre une zone constituée uniquement par l’Allemagne, si elle existait. L’euro est encore aujourd’hui ce qui ressemble le plus à une telle zone.

Aucun Etat de l’Europe centrale et orientale n’est assez grand pour se rapprocher de l’idéal de la zone monétaire optimale. Malgré le décalage du débat actuel sur le caractère de la monnaie commune, il n’y a pas de scénario économique alternatif pour les nouveaux Etats membres et il est fortement improbable qu’un tel scénario émerge d’ici dix ans.

Pour aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

• Dossier de juin 2012 : Faire le point sur l'élargissement
• « Une « règle d’or » européenne : solution adéquate à la crise ou inconséquence des gouvernants ? », François Dupré, 2 mai 2012

A lire

• Dyson, K. H. F. (2006). Enlarging the Euro area: external empowerment and domestic transformation in East Central Europe. Oxford: Oxford University Press.
• Dabrowski, M., & Rostowski, J. (2006). The Eastern Enlargement of the Eurozone. New York: Springer.
• Buiter W. (2004). To Purgatory and Beyond: When and how should the accession countries from Central and Eastern Europe become full members of the EMU? CEPR Discussion Paper No 4342.
• Connolly, R. (2010). The EU Economy: Member States Outside the Euro Area in 2009. JCMS: Journal of Common Market Studies, 48, 243-266.
• De Grauwe, P. & Schnabl, G. (2005). Nominal versus Real Convergence with Respect to EMU Accession. Kyklos, 58 (4), 537-555.

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