La Secrétaire d'État hongroise, Enikő Győri, s'est récemment exprimée au Parlement européen. Au nom de la Présidence, elle a souligné « que l'élargissement était l'une des politiques de l'Union qui rencontrait le plus grand succès ». Si la politique de l'élargissement compte donc parmi les politiques centrales de l'Union européenne (UE), en quoi consiste son succès ? Quel est son avenir : la fameuse « fatigue de l'élargissement » ou l'adhésion continue de nouveaux États membres ?
L'approfondissement du projet européen a toujours procédé en parallèle avec l'élargissement ; beaucoup de dates clés de la construction européenne sont, entre autres, liées à la façon dont l'Union a répondu, à chacune de ces dates, aux questions politiques, économiques, ou institutionnelles de l'élargissement : 1963, 1967 et les veto à l'adhésion du Royaume-Uni par le général de Gaulle, ou bien 1993 et le Traité de Maastricht ainsi que 2001 et celui de Nice. Mais si l'approfondissement de l'UE est allé de pair avec son élargissement, ce processus ne s'est pas toujours déroulé sans heurts. Ainsi, lors des grands élargissements de l'UE vers l'Europe centrale et orientale en 2004 et 2007, des questions sur les disparités à l'intérieur de l'UE se sont posées.
L'Europe à 27, un premier succès ?
L'élargissement de l'UE en 2004/2007 à 12 nouveaux États membres a été un élargissement sans précédent. Le nombre de citoyens européens a presque doublé : de 15 à 27 États membres et à 500 millions d'habitants. Mais s'agit-il d'un véritable un succès ?
De l'élargissement à l'approfondissement économique...
D'abord, Giles Lepesant nous rappelle qu'au niveau économique, l'élargissement fut une réussite. Le taux de croissance économique dans les nouveaux États membres varie entre 4 et 12%, il y a eu une stabilisation macro-économique croissante, et le chômage est en baisse suite à l'adhésion. Néanmoins, des disparités fortes existent toujours entre les différents niveaux de vie : des 69 régions européennes ayant un PIB/habitant inférieur à 75% de la moyenne de l'UE-27, 50 se situent dans les nouveaux États membres. Il est évident que ces inégalités continueront de caractériser l'espace européen. Malgré cela, 9 des 12 pays ont déjà signé et appliqué l'accord Schengen. Cinq pays ont adopté l'euro et donc rejoint l'Union économique et monétaire. En somme, l'élargissement à ces pays a été vite suivi par un approfondissement à plusieurs niveaux.
Les scénarios négatifs du côté des anciens États membres ne se sont pas réalisés. Un grand nombre des pays UE-15 investissent dans les nouveaux États membres, et leurs économies en ont profité. Par ailleurs, les pays qui n'ont pas appliqué le dispositif 2+3+2 ont connu une croissance économique accompagnée d'une chute du chômage et, en parallèle, une augmentation de l'emploi. Au Royaume-Uni, la vague migratoire a été plus grande que ce que l'on attendait. Cependant, le flux migratoire entre les nouveaux États membres et les marchés des UE-15 n'a pas été massif.
... et socio-politique
Prenons aussi en compte les répercussions non-économiques de l'élargissement dans les 12 pays de 2004/2007. Selon Heather Grabbe, la force de l'UE est transformative (« the EU's transformative power ») : l'UE apporte des changements à la structure d'une société dans son ensemble. La conditionnalité à l'adhésion et l'application de l'acquis communautaire introduisent l'européanisation au préalable de l'adhésion avec la mise en place et l'application de l'acquis communautaire, comme les réformes institutionnelles et l'incorporation du droit communautaire dans le droit national. Selon une étude Eurobaromètre sur la citoyenneté européenne, l'UE-27 fait en effet partie de la vie quotidienne : par exemple, malgré quelques difficultés administratives rencontrées, les citoyens européens voient la libre circulation des personnes comme un droit qui « va de soi ».
Enfin, en ce qui concerne les disparités persistantes, pour Lepesant il est important de faire une différence entre l'adhésion à l'UE, un processus court, et l'intégration, qui s'étale au long terme. Le défi majeur de l'intégration reste les disparités régionales et la continuation de la modernisation du marché du travail. À cela s'ajoute la nécessité de préserver l'intérêt et l'engouement pour l'UE, notamment parmi l'élite de l'opinion publique.
La politique de l'élargissement et les pays des Balkans : de la stabilisation à l'adhésion
Les mesures prises par l'UE pour stabiliser et préparer les pays des Balkans à l'adhésion sont un aspect particulier de la politique de l'élargissement. La région des Balkans est un bon exemple de la politique extérieure de l'UE, non seulement parce qu'une grande partie de cette politique y est concentrée mais aussi parce que la région inclut des pays déjà membres de l'UE, des pays candidats et des candidats potentiels. Ainsi, ces pays illustrent les différentes étapes du processus de l'élargissement. Prenons deux exemples de pays où l'UE a joué un rôle important dans la reconstruction : la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo.
Bosnie : une politique consistante ?
En Bosnie, quinze ans après la signature des accords de Dayton, peu de choses ont évolué. Face aux conflits ethniques, beaucoup de mesures importantes sont bloquées. Après les élections en octobre dernier, la formation du gouvernement a duré plus de cinq mois. À cela s'ajoutent les critiques du Haut-Représentant (OHR), qui mènent à un refus de coopération de la part des locaux. Dans un article paru dans European Voice, Kurt Bassuenener critique le fait que l'UE n'a pas adopté une vraie stratégie pour la situation bosniaque et affirme que seule une coopération de toutes les forces occidentales pourrait mener à une solution de la situation.
Dans ce contexte, le think-tank European Stability Initiative (ESI) rappelle aussi l'inconsistance de la politique européenne envers la Bosnie. Il souligne que plusieurs critères à l'adhésion n'ont pas été exigés dans des cas antérieurs (Roumanie et Bulgarie ou même Serbie). Souvent, la Bosnie serait pénalisée pour ne pas remplir les critères imposés par les institutions internationales, des critères dont les propositions sont mises en place par ces mêmes institutions. L'UE met donc en place des normes dont elle devient le garant parce que la Bosnie n'est pas encore complètement souveraine.
En ce qui concerne les structures internationales en place, leur efficacité a longtemps été mise en cause. Par exemple, l'International Crisis Group (ICG) critique dans son rapport de 2011, la position de l'OHR. Il propose l'abolition de ce corps en faveur d'un rôle renforcé de l'UE: « Bosnia has outgrown the OHR established in 1995 after the Dayton Peace Agreement and the creation of the [PIC]. Today the country needs EU technical assistance and political guidance to become a credible candidate for EU membership, not an international overseer to legislate for it or maintain security. »
Des conflits intérieurs et extérieurs au Kosovo
Aujourd'hui, la politique européenne n'a pas encore réussi à promouvoir une solution aux conflits centraux du Kosovo : par exemple, le plan Ahtisaari, réglant la résolution de l'ONU sur place, n'est pas accepté par la population serbe aux provinces du nord, qui refusent toute intégration dans l'État kosovar. La mise en place d'une mission européenne pour l'établissement de l'État de droit (EULEX) n'a pas pu empêcher, pour l'instant, l'influence qu'exerce la Serbie au niveau administratif de la région. À cela s'ajoutent les conflits autour de la reconnaissance de l'Église orthodoxe de la Serbie, un sujet qui, comme d'autres, n'est toujours pas en voie de résolution.
De l'autre côté de la frontière kosovare, quelques succès ont été accomplis. La Serbie a demandé en octobre 2010 à la Cour internationale de La Haye de se prononcer sur l'indépendance du Kosovo. Suite à une réponse positive, la Serbie a confirmé une résolution commune avec l'UE pour lancer le dialogue entre les deux côtés avec l'aide de l'UE pour faciliter, au long terme, leur adhésion. Toutefois, les négociations avec le Kosovo sont également difficiles à cause du manque de consensus à l'intérieur de l'Union européenne : 22 des 27 États membres reconnaissent son indépendance et l'ouverture des négociations d'adhésion reste donc, pour l'instant, lointaine.
Les Balkans : un succès continu ?
En tenant compte de ce que nous avons vu sur la Bosnie et le Kosovo, peut-on conclure que la politique de l'UE ait échoué ? Peut-être que la réponse la plus adéquate (et la moins satisfaisante) serait un « non/oui mais ». Dès le début de la construction européenne, le but de la communauté fut la pacification des régions. Dans les Balkans, suite à l'intervention européenne, la région est en paix, la Croatie est en train de terminer ses négociations d'adhésion et deux autres pays sont des pays candidats à l'adhésion. Dire que la politique extérieure de l'UE ait échoué ici ne serait alors pas correct. Néanmoins, de grands manques existent et de nouvelles stratégies doivent encore être développées pour préparer ces pays à l'adhésion.
Quelles perspectives pour la politique de l'élargissement ?
Comme expliqué dans l'article de Lucie Drechselova « Des négociations sans précédent », nous voyons également quelques ambiguïtés dans l'approche de l'UE à l'adhésion turque. La Turquie ne remplit certes que « suffisamment » les critères d'adhésion, mais sa position stratégique est pertinente pour l'UE, surtout au niveau énergétique. Des conditions particulières s'appliquent au mandat turc : un processus d'adhésion de longue durée, de longues périodes transitoires, et des dérogations permanentes sur la libre circulation des travailleurs. La Turquie ne serait donc pas un État membre à part entière. En fait, ce mandat d'adhésion et les relations euro-turques sont un exemple des alternatives à l'élargissement. La stratégie appliquée est donc de continuer et d'approfondir la coopération avec la Turquie dans les domaines qui ont déjà été initiés pour la convaincre des avantages d'une adhésion partielle.
Pour revenir, en conclusion, à la question principale, la politique de l'élargissement est une politique diverse et flexible. L'élargissement de 2004 a été une réussite, comme l'ont montré les exemples en haut. En 2007, nous avons vu un succès plus réduit parce que l'UE n'a pas respecté ses propres critères en acceptant la Roumanie et la Bulgarie, qui ne remplissaient pas encore complètement les conditions. Quant aux Balkans, nous avons vu que le « soft power » de l'UE n'a pas suffit dans les pays aux situations plus complexes que les 12 de 2004 et 2007. À part les guerres et paix imparfaites, le manque de consensus à l'intérieur des 27 freinent l'établissement d'une politique clairement réussie. Des inconsistances dans les négociations avec la Turquie sont aussi apparentes. Toutefois, le cas turc montre que des alternatives sont possibles à une adhésion à part entière. L'UE doit trouver des solutions à ces défis et continuer à soutenir ces pays en voie vers l'adhésion pour renforcer sa position au niveau européen et mondial.
Aller plus loin
Sur Nouvelle Europe
- Cet article est publié dans le cadre de la Conférence AMAE : Candidate Countries: With or Without You?
- Des négociations sans précédent : la Turquie et l'UE
Sur Internet
- BASSUENER, Kurt, 'Soft power' has failed in Bosnia, 17 février 2011 (dernier accès: 13 avril 2011).
- European Stability Initivative (ESI), Bosnia - the worst in class: How the international protectorate hurts the European future of Bosnia and Herzegovina, 8 novembre 2007 (dernier accès le 25 avril 2011).
- Heather Grabbe: The EU's transformative power, 22 février 2010 (dernier accès 13 avril 2011).
- eu2011.hu, Élargissement: La présidence compte sur l'aide du Parlement, 7 avril 2011 (dernier accès le 13 avril 2011).
- International Crisis Group (ICG), Kosovo and Serbia after the ICJ opinion, 26 August 2010 (dernier accès le 25 avril 2011).
- Bosnia: Europe's time to act, 11 janvier 2011 (dernier accès le 25 avril 2011).
À lire
- LEPESANT, Gilles, « Bilan et perspectives de la politique d'élargissement de l'Union européenne », Bulletin de liaison des membres de la Société Géographie, hors-série, mai 2009, pp. 129-140.
Source photo : EU & Serbia / Debate on EU and Serbia stabilization and association agreement / Commissioner Štefan Füle, rapporteur Jelko Kacin and Council Member Enikő Győri, European Parliament 2011