L'aide humanitaire de l'Union européenne avec Lisbonne

Par Katarzyna Jasik | 31 octobre 2010

Pour citer cet article : Katarzyna Jasik, “L'aide humanitaire de l'Union européenne avec Lisbonne”, Nouvelle Europe [en ligne], Dimanche 31 octobre 2010, http://www.nouvelle-europe.eu/node/940, consulté le 13 août 2022

L'Union européenne est le plus grand donateur d’aide humanitaire dans le monde.  Tout indique qu'elle a fort à faire. Chaque année, la Commission européenne publie un document stratégique permettant de programmer et de coordonner ses activités dans ce domaine. Et celui de l'année 2010 constate contexte humanitaire global reste fondamentalement inchangé, sinon aggravé : accroissement du nombre de réfugiés ou de personnes déplacées en raison de conflits, des catastrophes naturelles  en augmentation (d'environ 200-250 par an pour la période 1987-1997 à environ 450 entre 2000 et 2007), rétrécissement de l’espace humanitaire, fautes aux restrictions qui limitent l’accès aux bénéficiaires ou aux conflits qui rendent cet accès dangereux. Et avec la ratification du Traité de Lisbonne et la création du Service européen d’action extérieure (SEAE), la conception « humanitaire » de l’UE a été élargie.  Quelles sont les implications pratiques de l’établissement d’un service extérieur commun sur l’aide humanitaire ? Quels risques pour l’indépendance et la neutralité des organisations humanitaires ? Quels avantages pour la visibilité de l’Union ?

L’aide humanitaire à travers le temps

L'Union européenne mène des actions d'aide humanitaire dès le début des années 1960, soit à travers des aides bilatérales fournies par ses États membres, soit grâce à sa politique de développement. Mais un cadre plus élaboré pour cette activité apparaît seulement en 1991 lorsque l’Union européenne se dote d’un Office d’aide humanitaire de la Commission européenne, nommé ECHO. Depuis, celui-ci travaille avec environ 200 partenaires spécialisés que sont les agences des Nations unies, la Croix-Rouge et le Croissant-Rouge et de nombreuses ONG. Les principes de l’aide humanitaire sont clairement affirmés par le règlement du Conseil du 20 juin 1996 et reprit au paragraphe 2 de l’article 214 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne : c’est l’humanité, l’impartialité (ou la non-discrimination), l’indépendance et la neutralité qui vont guider son action. L’aide humanitaire « ne saurait être guidée par ou subordonnée à des considérations de nature politique »  et « les décisions d'aide humanitaire doivent être prises de façon impartiale en fonction exclusivement des besoins et de l'intérêt des victimes ».

La Commission, à travers la DG ECHO, fournit à elle seule 30 à 40% du volume total de l'aide humanitaire européenne grâce à deux sources de financement principales : le budget général de l'Union européenne et le Fonds Européen de Développement (FED). A titre d’exemple, pour l’année 2010, elle dispose pour son action humanitaire d'un budget qui s'élève au total à 800,5 millions. La Commission a déjà défini 39 pays/territoires qui subissent au moins une crise. La majeure partie du budget sera ainsi dépensée en Afrique subsaharienne. On peut discerner trois types d’intervention de l’UE : l’aide humanitaire (pour 2010, 63,1% du budget y sera consacré), l’aide alimentaire (27,1%) et les activités de réduction des risques, c’est-à-dire la préparation aux catastrophes (9,8%). À cela il faut ajouter les aides bilatérales de chaque État membre. Cette somme est conséquente, mais il ne faudrait pas oublier que le contexte est plutôt défavorable pour les dépenses, avec le prolongement de la crise économique et la croissance des déficits budgétaires des pays donateurs.

La DG ECHO affirme que le défi majeur en ce moment est de réduire les risques de catastrophes et prévenir les dégâts. Sur le plan stratégique, il serait également important de gérer plus efficacement les situations de transitions entre l’aide humanitaire – qui est censé être une action à court terme, et la coopération au développement – un mécanisme dont le but est d’assurer dans la durée une stratégie de sortie. Selon Pierre Gallien (directeur des opérations de l’ONG Solidarités International) l’humanitaire est trop questionné. « Tout est fait pour que l’humanitaire rende des comptes, démontre son efficacité et sa cohérence avec la gestion de crise. Cette sursollicitation risque de lui faire perdre son indépendance et sa neutralité. »

En 2006 la Commission lance une grande consultation publique des États membres et des ONG, qui aboutira à l’adoption du « Consensus européen sur l’Aide Humanitaire ». Cette déclaration conjointe des trois institutions européennes signée en décembre 2007 constitue le premier texte politique de référence en la matière. Le texte fait la synthèse des demandes des ONG, les limites et les conditions de l’aide humanitaire européenne sont définies. Mais le Traité de Lisbonne et la création du SEAE ne bousculent-ils pas ces limites ?

Les évolutions avec le Traité de Lisbonne

Les recommandations sur l'organisation et les méthodes de travail du SEAE (Rapport d'Elmar Brok) ont été approuvées seulement en juillet 2010. Ainsi, on ne peut pas encore juger des conséquences pratiques que sa création a eues sur l’action humanitaire de l’Union. Une chose est sûre : l’aide humanitaire est de plus en plus perçue comme un élément de la politique extérieure, la représentation de l’Union à l’extérieur. L’article 4, paragraphe 4, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne fait de l’aide humanitaire une compétence partagée mais dérogatoire. L'action de l'Union dans ce domaine n'empêche donc pas celle des États membres, et il faut remarquer que les États membres sont très attachés à leur action au niveau bilatéral.

Avec le Traité de Lisbonne, les États membres ont renforcé le principe de synergie et de cohérence avec d’autres volets de l’action extérieure de l’UE, notamment avec la PESC/PESD (dans les situations de crise) et avec l'aide au développement. Ainsi, le Traité de Lisbonne dote l'aide humanitaire d’une base légale en la considérant, pour la première fois, comme faisant partie de la politique extérieure de l’Union. Ainsi est créé le poste du Commissaire pour la Coopération internationale, de l'aide humanitaire et des réponses aux crises, auparavant sous l’autorité des Commissaires au Développement et aux Relations extérieures. Depuis février 2010 c’est la Bulgare Kristalina Georgieva qui est à la charge de ces dossiers.

Le Traité prévoit également, à son article 214, paragraphe 5, la création d’un Corps volontaire européen d'aide humanitaire (EVHAC) « afin d'établir un cadre pour des contributions communes des jeunes Européens aux actions d'aide humanitaire de l'Union ». Il existe déjà, depuis 1996, un service volontaire européen  destiné aux jeunes de 18 à 25 ans dans le cadre du programme Jeunesse en action, mais il n'est pas spécifiquement orienté vers l'aide humanitaire. Cette nouvelle initiative donnera la possibilité aux volontaires européens de contribuer à des opérations d’aide humanitaire de l’Union. Mais des questions restent encore à régler, comme celle du budget (le financer avec le budget de l'aide humanitaire qui est suffisamment séré serait contreproductif, il faudra donc trouver de nouveaux fonds) ou celle de la motivation de ce service – étant donné que le service est « volontaire », tous les États membres doivent-ils y prendre part ? Il va sans dire que les réponses à ces questions suscitent la méfiance de certains États, et notamment celle du Royaume-Uni. Nous devrions connaître les réponses bientôt car fin septembre 2010 la Commissaire Kristalina Georgieva a lancé une consultation pour la création de l’EVHAC « dès 2011 ». Tout un symbole : 2011 est l’année du volontariat.

Dans tout cela, le rôle du SEAE qui regroupera les diverses structures de l’Union européenne, sera de renforcer l'Union européenne sur la scène internationale, rendre la réponse européenne aux crises plus rapide et pertinente, ainsi que d’accroître sa visibilité.

Les défis récents : un soucis de visibilité

Le premier test pour le système instauré par le Traité de Lisbonne, et notamment pour la Haute représentante Catherine Ashton, dans le domaine humanitaire, fut le tremblement de terre qui a frappé Haïti le 12 janvier 2010. En réponse, l'Union européenne s'est engagée à fournir une aide proche de 500 millions d’euros, répartie entre une assistance humanitaire immédiate (financée par la Commission et les États membres) et l'aide au développement à moyen et long terme pour reconstruire le pays. Depuis le tremblement de terre, l’UE a été le premier soutien d’Haïti, ses actions se déclinent dans son travail avec des organisations partenaires sur place, dans la « décentralisation » du pays et dans la prévention des risques. Mais la visibilité de cette action n'a pas été aussi bonne. Comme le souligne la Commissaire Kristalina Georgieva : « On peut mieux coordonner la réaction européenne, je ne sais pas pourquoi cela n’a pas été fait mais il faut montrer que l’Europe ce n’est pas 27 + 1 ».

Suite à cette catastrophe à Haïti ressurgit l’idée de créer une force européenne de protection civile et/ou humanitaire. Il s’agirait de permettre à l’Union de fournir, lors d’une urgence, une réponse dans les 24 heures suivant la catastrophe. Le 10 février 2010 le Parlement européen a adopté à une forte majorité une résolution demandant l'établissement d'une force de réaction rapide de l'UE. Ceci « ne relève pas seulement du pragmatisme et de l'aide humanitaire. C'est une question de solidarité européenne, et d'intégration européenne », a conclu le député européen Paulo Rangel (Groupe PPE). « Les citoyens européens et non-européens reconnaîtront l'Union européenne lorsqu'ils auront conscience du fait que c'est une force de l'Union européenne qui leur a porté secours dans une situation de grande détresse », a-t-il rajouté.

Tout se résume donc à un problème de visibilité. Comme le remarque Jean Saslawsky, responsable des financements publics et institutionnels de Médecins du Monde, « arborer des drapeaux européens est encore sans conséquence dans la majorité des pays d’intervention. Ce ne sera bientôt plus le cas alors que se dessine une politique extérieure européenne ». Mais cette importance d’être « visible » ne cache-t-elle pas une volonté d’affirmer sa présence et son influence politique ? Avec une politique humanitaire de plus en plus rattachée à la politique européenne commune, l’espace humanitaire n’est-il pas mis en danger ? Doit-on craindre que l’aide humanitaire sera utilisée comme levier d’action politique ?

Risque de politisation de l’aide humanitaire ?

« Il est vrai qu’il était d’autant plus facile, il y a quelques années d’avoir une aide humanitaire européenne indépendante qu’il n’y avait pas de politique extérieure européenne » nous fait remarquer Pierre Gallien. L’aide humanitaire doit être fondée sur des critères objectifs et non politiques mais les partenaires de l’ECHO craignent de plus en plus la politisation de l’action humanitaire.

L'implication militaire de l'Union européenne dans un certain nombre de zones de conflit a mis en évidence la nécessité d'un dialogue plus étroit entre la communauté humanitaire et les  acteurs militaires. Mais les ONG dénoncent que sur un certain nombre de terrains de crise il est possible d'observer une confusion entre objectifs humanitaires et objectifs politiques et militaires. Des restrictions ont été faites à l'emploi de moyens militaires, qui ne doivent être utilisés qu'en dernier ressort lorsqu'il n'y a pas de solution civile adéquate. De plus, les actions militaires doivent être complémentaires et cohérentes avec l'aide humanitaire (par exemple simple soutien logistique) au risque de décrédibiliser l’aide humanitaire et de nuire à ses principes.

On peut penser par exemple à la proposition du Président Nicolas Sarkozy, lors des récentes inondations au Pakistan, de déployer, à des fins humanitaires, « des moyens logistiques militaires nationaux, aériens et navals » dans le cadre de l’OTAN. Cette idée a été tout de suite dénoncée par les ONG, qui craignaient une « confusion » qui risquerait de les positionner « comme des cibles légitimes dans le regard des groupes insurrectionnels » (Anne Garella, chef de mission d'Action contre la faim en Afghanistan). Il ne faut pas oublier que les forces armées de l’OTAN sont déployées en Afghanistan et que le Pakistan est englobé dans la lutte contre les talibans. Ce type d’interventions militaro-humanitaires peut mettre en danger l’espace humanitaire, dans la mesure où cela sous-entend tout de suite l’ingérence dans la gestion interne du pays aidé. Or le droit d’ingérence fait toujours polémique. Le but des ONG est donc d’éviter une instrumentalisation de l'aide qui pourrait déboucher sur des mises en doute de leur neutralité.

On peut conclure que l’aide humanitaire est un instrument bien ancré dans la politique de l’Union européenne ; mais sa situation est complexe. Ses principes ont été définis tout au long de la construction européenne et les principes fondamentaux restent bien évidemment garantis, cependant le Traité de Lisbonne comporte des dispositions affectant la politique humanitaire. La question qui se pose maintenant, c’est de savoir si les États membres vont réussir à rester unis et cohérents dans l’action extérieure. D’un côté, les ONG partenaires d’ECHO craignent que dans une Union à 27 le politique puisse prendre le dessus sur l’humanitaire et appellent à la vigilance et à la rigueur. D’un autre côté, le nombre de catastrophes naturelles ne cesse d’augmenter et les députés, quant à eux, appellent à la création de nouvelles structures afin de pouvoir réagir plus rapidement. Cet appel est plus que judicieux, mais l’augmentation du nombre d’acteurs déployés ne fera-t-il pas qu’ajouter à la confusion ?

 

 

Pour aller plus loin

Sur Nouvelle Europe

À lire

  • Face à l'urgence, Commission européenne, Luxembourg, 2010.
  • L’action extérieure de l’Union européenne. Rôle global, dimensions matérielles, aspects juridiques, valeurs. Actes de la XIe Chaire AGC – Glaverbel d’études européennes, sous la direction de Christian Franck et Geneviève Duchenne (dir.), études européennes Louvain n°1, Academia Bruylant, 2008.
  • Document de travail des services de la Commission. Direction Générale pour l’aide humanitaire – ECHO. Stratégie opérationnelle 2010, Bruxelles 06/11/2009. 

  • « L’Europe humanitaire en question(s) » in, Humanitaire, n°19, été 2008.

  • COX Robert, « Témoignage sur l’action humanitaire de l’Union européenne à travers l’expérience d’Echo (European Community Humanitarian Office) », in Matériaux pour l’histoire de notre temps, n°95, 07/09 2009.
  • MADDALON Philippe « L'action extérieure de l'Union européenne », in Revue trimestrielle de droit européen, 04/06 2005, 41e année, n°2.

Source photo : Pretty bracelets and dirty hands, par Julien Harneis, sur Flickr