L’ aide au développement et l’apprentissage démocratique dans les ACP

Par Piera Sciama | 7 octobre 2012

Pour citer cet article : Piera Sciama, “L’ aide au développement et l’apprentissage démocratique dans les ACP”, Nouvelle Europe [en ligne], Dimanche 7 octobre 2012, http://www.nouvelle-europe.eu/node/1546, consulté le 29 octobre 2020

Dans ses relations avec les ACP, l’UE donne une certaine priorité aux aspects politiques en se proposant de stimuler la démocratie et la bonne gouvernance dans ces pays. Un des outils mis en avant est la conditionnalité politique. La crédibilité de cette dernière a cependant été ébranlée et doit être complétée d'urgence par d’autres instruments.

En ce qui concerne les aides au développement et les aides humanitaires, l’UE est le premier donateur mondial. Plus précisément, selon EuropeAid, l’aide aux ACP (pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique) octroyée à travers le dixième plan (2008-2013)  du  Fond Européen de Développement  s’élève à 22.7 billions d’euros. 

Dans les années 80, pour maintenir une certaine cohérence et crédibilité avec les valeurs fondatrices de l'Union européenne, l’aide au développement aux ACP a été soumise à la conditionnalité politique (ou démocratique). Autrement dit, l'octroi de l’aide ou même la signature d’un accord sont soumis au respect de la démocratie, des droits fondamentaux et à une bonne gouvernance dans le pays en question. Cette politique a pour but d’être un stimulus à la démocratisation des ACP mais est-elle réellement cohérente et efficace? Quelles stratégies complémentaires peuvent être envisagées?

De Lomé à Cotonou, l’émergence de la conditionnalité

En 1975, lors de la signature du traité de Lomé régissant les relations entre l’UE et 46 pays ACP, l’interruption de l’aide au développement n’est pas prévue; il n’est donc pas encore question de conditionnalité politique. C’est en 1977, lors de la crise d’Uganda, que les Européens prennent conscience que cette politique est insoutenable. Dans les années 80, l’idée de la conditionnalité politique émerge mais les discussions restent vagues, cette politique étant notamment présentée par certains comme une forme d’interventionnisme et de néocolonialisme. Ce n’est qu’en 1989 lors de la signature du traité Lomé IV avec 68 pays ACP que celle-ci jouera un rôle majeur: le respect des droits de l’Homme est inclus dans la clause fondamentale de l’accord et une clause de suspension de l’aide est prévue par l’Article 366. L’accord représente aussi une avancée en ce qui concerne la procédure de l’octroi des aides. Ainsi, l'entrée en vigueur du Programme National d’Indication prévoit que 70% des fonds sont distribués lors de la présentation d’un programme précis et 30% suite à une évaluation de l’efficacité de ce programme.  L’accent est mis sur le dialogue politique, l’UE voulant rompre avec une image trop paternaliste ou colonialiste. Enfin, lors du traité de Cotonou le critère de la bonne gouvernance est ajouté.

L’approche de l’UE reste pourtant positive plutôt que punitive. Les suspensions de l’aide et des accords sont effectivement rares. Les procédures plus courantes sont celles de consultation ou de sanctions ponctuelles, souvent prises en coordination avec l’ONU. Cependant, la conditionnalité fait émerger des défis de taille qui doivent être surmontés. En effet, les conditions d’application des clauses de consultation et de suspension restent trop floues et font planer le risque d'une attitude arbitraire de la part de l’UE. Certains redoutent même que des décisions reflètent plus des intérêts commerciaux que le respect d’un idéal politique. De plus, l’évaluation des progrès d’un pays dans la voie de la démocratie et de la bonne gouvernance reste une tâche délicate.

L’ application de la conditionnalité : difficultés pratiques

Plusieurs études ont été menées quant à la mise en œuvre de la conditionnalité politique. Smith (1997) décrit dans les années 90 une baisse des aides au Kenya, Soudan, Togo et Zaïre qui se sont vus appliquer la clause de suspension suite à des violations des droits de l’homme. D’autres pays comme l’Afrique du Sud, le Burkina Faso et la Zambie ont vu leur aide augmenter traduisant une évaluation positive de leur situation politique. De telles évaluations restent pourtant ambigües, voire même erronées.

Soulignant ces erreurs, une étude de Zimelis (2011) compare la Côte d’ Ivoire et le Libéria. En Côte d’Ivoire, où un coup d’Etat a eu lieu, l’ attitude n’a pas été de suspendre l’aide mais d'observer les élections et le rétablissement de la démocratie, malgré une dégradation importante de la situation. Au Libéria les critères pour la reprise de l’octroi des aides ont été beaucoup plus stricts, incluant par exemple l’indépendance du pouvoir judiciaire ou le démantèlement du monopole de l’exploitation du pétrole. A l’ époque, cependant, la situation politique et le respect des droits fondamentaux ont été jugés meilleurs au Libéria qu’ en Côte d’ Ivoire par Amnesty International.

Outre les problèmes d’évaluation, Zimelis (2011) remarque que le bon fonctionnement de la conditionnalité politique est entravé par plusieurs autres éléments. Celle-ci est d’abord ébranlée par la pratique d'une politique de 'deux poids, deux mesures' selon les secteurs. Autrement dit, des accords peuvent être conclus avec un Etat dans un secteur particulier alors que l'octroi de l'aide au développement pour cet Etat a été suspendu, comme ce fut le cas pour l’accord de pêche avec la Guinée en 2006. Ensuite, les décideurs politiques prennent de plus en plus conscience que la suspension de l’aide affecte d’abord les populations les plus démunies et est donc contreproductive. Pour l’auteur, pour que la conditionnalité ait un effet sur le fonctionnement de l’Etat, il faut que celui-ci soit suffisamment dépendant de l’ aide et qu’il ne possède pas de ressources complémentaires comme le pétrole par exemple. La conditionnalité politique semble alors être per se un outil insuffisant pour stimuler la démocratisation des ACP.

L’ Instrument Européen pour la Démocratie et les Droits de l’Homme

Au fur et à mesure, l’Union Européenne met alors en place, au delà de la conditionnalité politique, des instruments qui lui permettent de poursuivre son objectif de stimuler la démocratisation dans les pays tiers. Ceux-ci sont nombreux et parfois mis en concurrence : on peut citer notamment l’Instrument pour la Stabilité, l’Instrument pour la Coopération et le Développement, le Fond Européen de Développement, les consultations et dialogues sur les droits de l’homme et les missions d’observation électorale.

Un des outils les plus complets et qui intègre plusieurs dimensions du processus de démocratisation est l’Instrument Européen pour la Démocratie et les droits de l’ Homme. Il vise à stimuler le respect des droits de l’Homme et des libertés fondamentales par le développement de la société civile, le renforcement de la représentation et de la participation politique, le soutien de projets pour la défense des droits de l'Homme, par exemple contre la peine de mort, la torture, les conflits armés et les enfants soldats. Pour l’accomplissement de ces objectifs, l’UE met en place une stratégie qui coordonne l’action des institutions nationales et internationales telles que l’ONU, en donnant plus de responsabilités aux gouvernements locaux et aux délégations nationales présentes dans les pays et plus aptes à évaluer l'efficacité des programmes mis en place. Des budgets spécifiques sont aussi octroyés à chaque programme. Quoique complexe, la stratégie pose les bases d'un système prenant en compte la complexité du processus de démocratisation. Enfin, la spécificité de chaque pays est officiellement reconnue et il n’y a théoriquement pas d’imposition d’une stratégie fixe, bien que la relation entre l’économie de marché, l’égalité de genre et la démocratisation soit souvent mise en avant notamment par la Haute Représentante Catherine Ashton.

Conclusion

Après environ trois décennies d’application de la conditionnalité politique dans le cadre de l'aide au développement aux ACP, son rôle en tant que stimulus à la démocratisation de ces Etats reste incertain. L’Union européenne a répondu à cette situation en instaurant des outils complémentaires comme par exemple l’ Instrument Européen pour la Démocratie et les droits de l’ Homme. Pourtant, le processus de démocratisation reste difficile à évaluer concrètement.

L’évaluation souvent arbitraire ou erronée de la situation politique d’un pays et l’application de sanctions qui en découlent peuvent ébranler la crédibilité de l’UE à l’étranger. Il est donc indispensable de constamment reformuler les critères d’évaluation et de renforcer le dialogue et la coopération avec les autorités locales pour une meilleure compréhension du système politique du pays et de son évolution. L’UE prend pourtant en compte les leçons des expériences passées et avance dans la voie d’une politique plus cohérente et plus efficace pour poursuivre les efforts de démocratisation dans les ACP.

Enfin, une réflexion plus large émerge dans le contexte européen. Qu’en est-il de notre gouvernance ? Le système de l’aide au développement apparaît, comme le définit bien Carlos Santiso, « une bureaucratie kafkaïenne ». La nécessité d'une réforme est une question difficile à laquelle l'UE doit réfléchir.

 

Aller plus loin

A lire

  • Santiso C, Reforming European Union Development Cooperation : good governance, political conditionality and the Convention of Cotonou, ACES Working Paper, August 2002.

  • Smith K, The use of political conditionnality in the EU’s relations with third countries : How effective ?, ECSA International Conference, Seattle, June 1997

  • Wetzel A, Orbien J , The EU’s promotion of external democracy. In search of the plot. CEPS Policy Briefing No 281, September 2012.

  • Zimelis A, Conditionality and the EU-ACP partnership : a misguided approach to development ? University of Illinois at Chicago, Australian Journal of POlitical Science 46 :3, 389-406, August 2011

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