Géorgie 2010 : politique fiction et traité de Lisbonne au banc d'essai

La Présidence suédoise de l'Union européenne doit affronter, selon les mots de l'Ambassadeur, un triple défi : économique, climatique et institutionnel. Cette dernière crise risque de ne pas être la moins simple à résoudre. Une fois le Traité de Lisbonne en vigueur et des titulaires pour les nouveaux postes qu'il crée en place, comment imaginer son fonctionnement dans un cas concret ?

Les innovations de Lisbonne en terme de politique étrangère

Deux innovations emblématiques ont monopolisé le débat : la création d'un poste de Président du Conseil européen et de Haut-Représentant pour les Affaires étrangères.

Autour du premier poste, les controverses sont nombreuses. La formule magique est complexe : il faut trouver un candidat ancien Premier ministre ou Président ayant une forte expérience internationale qui respecte les équilibres homme  / femme dans les hautes fonctions européennes et les équilibres nouveaux / anciens, grands / petits, premier cercle (zone euro, Schengen) / second cercle, droite / gauche ... Autant dire que compte tenu du profil de poste, les candidats ayant leur chance sont peu nombreux. À tout cela, il faut ajouter que si les paramètres du choix semblent connus, les attributions du poste sont pour le moins sujet à caution. Il y a les partisans d'une présidence forte, dont semble être l'Ambassadeur de Suède, qui veut un « leader » et il y a les partisans d'une présidence plus technique qui veulent un « chairman ».

Il est d'ailleurs difficile de définir précisément les deux camps puisque les pays les plus fédéralistes - particulièrement les petits - sont circonspects : ils veulent éviter un affaiblissement de la Commission européenne. Par ailleurs, les petits pays étaient attachés à une présidence tournante qui leur permettait de représenter l'UE dans les grands forums internationaux et auprès des États-Unis et de la Russie, ne serait-ce que pour six mois. Les grands pays - et les moins fédéralistes - veulent éviter qu'un personnage trop actif n'empiète sur leurs marges de manœuvre. Ils préféreraient un Président qui - selon le bon mot de Jean-Louis Bourlanges - « ouvre la séance et la ferme ». Il apparaît donc clair que beaucoup dépendra du choix du premier titulaire de la fonction.

Autour du second poste, le dilemme n'est pas moins intense. Il devra réunir toutes les conditions précédentes et en sus recevoir - en tant que Commissaire européen - l'aval du Parlement européen. Beaucoup de rumeurs prédisent que la droite européenne réclamera la Présidence du Conseil européen quand la gauche pourrait se voir attribuer le poste de Haut-Représentant. Il en avait été question lors des auditions au Parlement européen du candidat Barroso à la présidence de la Commission et la gauche avait fortement insisté.

Le titulaire bénéficiera de la création d'un « service d'action extérieure » qui devrait reprendre une partie des tâches attribuées à plusieurs directions générales de la Commission ainsi que son réseau de représentations dans les pays tiers et certaines tâches dévolues au Secrétariat permanent du Conseil. Ici encore, la définition précise du poste pose problème : comme Commissaire, il n'exercera aucun pouvoir sur ses collègues puisque la Commission est un collège d'égaux. Dès lors, quelles seront ses relations avec les Commissaires au commerce, à l'aide au développement et à l'élargissement ? Par ailleurs, il sera responsable devant le Conseil européen, le Président de la Commission et le Parlement européen qui l'aura approuvé. On disait à Bruxelles de Xavier Solana, le précédent Haut-Représentant, qu'il était « consensuel parce que peu importe la langue qu'il parlait, personne ne comprenait ». C'est un bon moyen de ne pas fâcher les États, mais est-ce un bon moyen de porter la voix de l'UE dans le monde ? En tous cas, le poste nécessitera de trouver un fin diplomate dans tous les sens du terme.

Une tétrarchie européenne ?

Comme l'empire romain de la fin du III^e siècle, l'Union se retrouve donc gouvernée par une tétrarchie : le Président du Conseil européen, le Président de la Commission, le pays qui garde la présidence tournante des Conseils de Ministres et le Président du Parlement européen renforcé par Lisbonne. 

Face au désordres de l'Empire romain et à l'anarchie dans laquelle le gouvernement impérial était plongé du fait de la multiplication des empereurs simultanés et de leur succession rapide dans le temps (la crise du III^e siècle), Dioclétien avait imaginé un système dans lequel deux empereurs seniors régnaient conjointement sur l'Est et l'Ouest de l'Empire, épaulés chacun d'un empereur junior chargé de combattre les barbares. Au bout de 20 ans, Dioclétien prit sa retraite et obligea son alter ego senior à faire de même. Les juniors auraient donc dû les remplacer mais l'anarchie se développa de nouveau. Néanmoins, pendant 20 ans, l'empire eut quatre têtes, mais le système fonctionna mal, ne tint que par la volonté de fer de Dioclétien et n'eut pas de postérité. Au regard de la nouvelle architecture européenne, allons-nous vers une anarchie organisée ?

Pour les deux nouveaux postes, la personnalité des titulaires sera déterminante. Mais il est peu probable que les pays assurant la présidence tournante semestrielle au niveau du Conseil des Ministres et le Président du Parlement européen envisagent de ne pas peser sur les décisions. En effet, si le Haut-Représentant présidera les réunions du Conseil des Ministres relatives à la politique étrangère et de sécurité, les réunions relatives à la politique commerciale, à l'aide au développement, à l'environnement ou à l'élargissement seront présidées par le ministre compétent du pays assurant la présidence semestrielle en présence du Commissaire compétent. Or, ces réunions ont un impact décisif sur l'action extérieure européenne.

Dans l'empire romain, les empereurs étaient répartis deux par deux (un senior et son junior) en « jupitériens » et « herculéens ». Les premiers dominaient symboliquement les seconds en terme de légitimité. Avons-nous ici le même type de double légitimité ? Le Président du Conseil tire sa légitimité des États. Le Président du Parlement, le Président de la Commission tirent leur légitimité des élections européennes. Le Haut-Représentant est quelque part entre les deux. Nous n'avons donc pas de système deux à deux en termes de légitimité.

Le système proposé par le Traité de Lisbonne apparaît donc confus et fait émerger quatre figures contradictoires : le Président du Conseil européen, le Haut-Représentant, le Président de la Commission européenne et le Président du Parlement européen. Tout dépendra donc du choix des premiers titulaires, des modes de fonctionnement et de coopération qu'ils pourront trouver. On peut penser que la conjonction des calendriers (2 ans et demi renouvelable une fois pour les premiers et 5 ans pour les seconds) poussera les acteurs à créer cette cohérence, voire à présenter des « programmes communs ». Mais pour l'instant, l'incertitude reste la seule certitude.

Politique fiction : Géorgie 2010

Imaginons que le conflit entre la Russie et la Géorgie n'ait pas eu lieu en août 2008 mais en août 2010. Pour l'Ambassadeur de Suède, la réponse est claire : « après avoir réuni le Conseil européen, le Président du Conseil européen et le Haut-Représentant partent pour Moscou ». Cette anticipation repose sur plusieurs présupposés. Le premier est que l'on puisse trouver un consensus sur une telle situation au sein du Conseil européen. Le second est que les leaders des grands États européens jouent collectif et laissent le Président du Conseil européen jouer son rôle. Le troisième est que le pays assurant la présidence tournante ne parasite pas le processus. Le quatrième est que la Russie et la Géorgie acceptent de négocier avec les deux représentants européens.

Tous les récits relatifs à la crise géorgienne du côté européen montrent que le Conseil européen de septembre 2008, arrivé bien après le début de la crise, n'a fait que valider le compromis qui avait été trouvé par la Présidence française de l'UE. D'ailleurs, il semble que même après un long travail en amont de la réunion, les conflits n'aient pas été totalement évités lors du Conseil européen, notamment entre les Présidents français et lituanien. En effet, la relation à la Russie reste l'un des sujets les plus contentieux entre leaders européens. Il apparaît donc très peu probable que les Européens eussent réussis à donner un mandat à leur Président. Celui-ci aurait donc pu continuer ses vacances.

Deuxième présupposé qui découle du premier. Même si les Européens avaient réussi à se mettre d'accord, il n'est pas sûr que le Président du Conseil ait pu jouer un rôle de leader. Comme nous l'avons évoqué plus haut, rien n'est moins clair, tout dépendra du premier titulaire du poste. Il est encore moins clair que les grands États comme la France, l'Allemagne, le Royaume-Uni pour qui la Russie est un partenaire central des affaires mondiales auraient joué le collectif européen. Ici, il est aussi peu clair que le pays tenant la présidence accepte de rester dans son coin, ne serait-ce que vis-à-vis de sa population. Et imaginons que la crise ait lieu en 2011, qui pourrait affirmer que la Présidence polonaise du Conseil des ministres ne dise mot et ne tente pas de prendre la main ?

Enfin, on sait que la Russie est un pays qui a toujours préféré négocier avec quelques grands États qu'avec l'UE dans son ensemble. Sauf à montrer un front sans faille, Moscou tentera toujours de pousser l'Europe à la négociation bilatérale.

Si l'on tentait de rationnaliser ces informations dans un tableau, voilà ce que nous pourrions obtenir :

Il faut prendre en considération que le mois d'août crée une situation de vide à la Commission et au Parlement européen très particulière.

L'UE au milieu du gué

Cet exercice de politique-fiction a le mérite de souligner à quel point la nomination de personnalités d'exception aux différents postes créés par le traité de Lisbonne est cruciale. En effet, tout dépendra de la pratique institutionnelle que sera capable de créer la première tétrarchie européenne.

Compte tenu de la liste impressionnante des conditions à remplir pour pouvoir prétendre à l'un de ces postes, le nombre des noms circulant dans une union de 27 États reste faible. Il faut pourtant garder à l'esprit que c'est une véritable combinaison qu'il faut créer pour éviter la paralysie européenne.

Source illustration : Sting sur fr.wikipedia [Domaine public], de Wikimedia Commons