Kaliningrad, petit territoire russe entre la Pologne et la Lituanie, s'est mué en un îlot russe au sein de l'UE depuis l'élargissement aux pays d'Europe centrale et orientale. L'enclave a été au centre des attentions à cette occasion, mais sa situation ne suscite à l'heure actuelle qu'un intérêt limité. Cinq années après l'élargissement, quel est aujourd'hui le sort de Kaliningrad ?

Kaliningrad, une zone frontière stratégique âprement disputée

Il est impossible d'évoquer Kaliningrad sans rappeler quelques faits marquants de son histoire. Une histoire qui s'entremêle à celle du continent européen et éclaire la situation singulière de la région.

Fondée en 1256 par les Chevaliers Teutoniques, la ville de Kaliningrad fut tour à tour capitale prussienne, possession allemande puis russe. hemorrhoids treatment Conquise en 1945 par l'armée soviétique, la région de Königsberg fut attribuée à la République socialiste soviétique de Russie par le Traité de Postdam. Vidée de ses habitants allemands et rebaptisée Kaliningrad en mémoire d'un obscur homme politique russe, l'ancienne capitale prussienne devint alors un avant-poste fortement militarisé. Durant 45 ans, la ville et la région demeurèrent rigoureusement fermées à toute influence étrangère. Lors de la désintégration de l'URSS, l'indépendance des Etats Baltes (Estonie, Lettonie, Lituanie) et de la Biélorussie ont transformé l'oblast en une enclave, la séparant de la Russie continentale par plus de 1000 km.

Depuis 1991, Kaliningrad a tenté de s'ouvrir sur le monde avec l'aide de l'Union européenne et l'aval de Moscou qui, en 2000, décida d'en faire une région pilote dans ses relations avec l'UE. D'une taille réduite, seulement 15000 km², l'enclave n'en constitue pas moins une position stratégique pour le Kremlin. Sa situation géographique en fait le seul port russe de la Mer Baltique libre de glace toute l'année et elle contrôle le principal axe de passage maritime entre la Russie et l'Europe. Par conséquent, l'oblast demeure soumis à un fort contrôle russe qui tient à éviter toute tentation séparatiste. En 2000, l'arrivée au pouvoir de Vladimir Poutine a conduit les autorités russes à accorder plus d'importance à l'enclave et à renforcer le dialogue entre l'UE et la Russie sur ce sujet. La récente menace du Président Medvedev d'installer des missiles Iskander à Kaliningrad si les Etats-Unis ne renonçaient pas au projet de bouclier antimissile en Europe de l'Est, démontre que la région demeure une zone stratégique pour les intérêts russes. 

Une région marginalisée par ses difficultés économiques

L'enclavement de Kaliningrad a un impact certain sur son économie. La faible étendue de son territoire limite la taille de son marché domestique et son accès aux ressources naturelles, la rendant dépendante à 90% des importations en provenance des pays voisins, majoritairement pour les biens de consommation qu'elle paie au prix fort. Les droits de douane et la garantie de la libre circulation des marchandises sont des questions vitales pour Kaliningrad.

La frontière séparant Kaliningrad de l'Union européenne est donc un point de passage vital, mais c'est aussi une ligne de démarcation entre d'un coté, les régions polonaises et lituaniennes en plein essor, et de l'autre l'oblast qui connait encore un retard économique. Bien que le niveau de vie au sein de l'enclave soit supérieur à la moyenne russe, il reste nettement inférieur à celui de la Pologne et de la Lituanie, faisant de celle-ci une région sous-développée en territoire européen, ce qui ne manque pas d'inquiéter l'UE. Celle-ci voit en effet dans cette situation un facteur potentiel de déstabilisation de la région et craint des flux d'immigration non contrôlés. Aussi, les autorités communautaires ont-elles permis à Kaliningrad de bénéficier des programmes d'aides TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States, 1991-2000), ainsi que des plans d'action sectoriels dès l'an 2000 notamment dans les domaines tels que la coopération transfrontalière, la lutte contre la criminalité et l'environnement. Du coté russe, l'oblast jouit d'un statut privilégié de « Zone économique spéciale » (ZES) en vertu d'un décret présidentiel de 1992 renouvelé en 2006 pour 25 ans, qui lui accorde des allègements fiscaux et des avantages pour les investisseurs étrangers. Les autorités russes, bien conscientes de la situation particulière de l'enclave, ont cherché à favoriser son développement en créant les conditions propices à la reconversion économique.

La région a vécu avec difficulté la transition économique dans les années 1990, en raison de la forte dépendance envers l'économie militaire héritée de la Guerre froide et a souffert des répercussions de la crise financière de 1998. Depuis le début des années 2000, Kaliningrad a accompli de remarquables progrès notamment grâce aux investissements russes. Pour assurer son développement économique, elle mise désormais sur l'industrie, notamment les secteurs électroniques et mécaniques, mais surtout sur le tourisme grâce à son patrimoine naturel et historique. Les activités traditionnelles telles que la pêche et l'exploitation de l'ambre jouent également un rôle non négligeable dans son économie. Cependant, la crise actuelle fragilise la région, faisant ressurgir les difficultés passées : hausse du chômage, retard de paiement des salaires, faillite de la compagnie aérienne locale.

Difficile équilibre entre contrôle des frontières et liberté de circulation

La liberté de circulation est aussi un enjeu diplomatique entre l'UE et la Russie, car il est impensable d'empêcher les habitants de Kaliningrad de se rendre en Russie continentale. Or, l'Union européenne redoute que l'oblast ne soit une zone frontalière instable. En effet, en réaction aux difficultés économiques survenues au début 1990, l'économie informelle s'était  développée jusqu'à représenter 50% à 60% du PIB  selon Viviane du Castel. Contrebande, criminalité organisée et prostitution étaient répandues. A ces menaces, s'ajoutaient des  problèmes de santé publique (taux de contamination par le VIH très élevé, tuberculose, drogue) et environnementaux (déchets nucléaires, environnement dégradé). Depuis lors, Kaliningrad a accompli de remarquable progrès et tente de rompre avec cette image négative.

Si l'Union européenne souhaite garder le contrôle de ses frontières, la Russie estime que ses ressortissants doivent pouvoir se déplacer librement d'une partie à l'autre de son territoire. Des négociations entre les deux parties ont abouti à la mise en œuvre de mesures destinées à prendre en compte la spécificité de l'enclave et ce dès 2002. Il s'agit notamment du  document de transit facilité (DTF) délivré par les consulats lituaniens et un document facilitant le transit ferroviaire (DFTF)  délivré lors de l'achat d'un billet de train et permettant aux voyageurs d'effectuer un aller-retour entre Kaliningrad et la Russie continentale. Un million et demi de voyageurs font chaque année le trajet et 70% empruntent le train, selon les données de la Commission. Le système des DFTF est un succès et fonctionne sans difficulté. Les problèmes actuels sont liés à la circulation et au séjour des habitants de Kaliningrad dans l'espace Schengen. En effet, depuis l'entrée de Pologne et de la Lituanie dans l'espace Schengen en décembre 2007, la délivrance de visas multiples et gratuits a cessé. Ils ont été remplacés par des documents payants dont le coût est particulièrement élevé au regard du faible niveau de vie au sein de l'enclave. Les autorités russes se sont émues de cette situation. Celle-ci engendre de nombreuses difficultés pour  l'approvisionnement et les citoyens de Kaliningrad, nombreux à vivre du commerce transfrontalier et à travailler dans les zones frontalières polonaises et lituaniennes où les salaires sont plus élevés. Mais, jusqu'à présent, l'UE s'est montrée réticente à tout assouplissement craignant de faire de Kaliningrad un point d'entrée pour l'immigration clandestine. Or, la question est d'importance car il s'agit non seulement de faciliter le transit des habitants de Kaliningrad mais également celui de tous les citoyens russes sur le sol de l'Union.

Perspectives d'avenir pour Kaliningrad

Pour beaucoup cette nouvelle frontière est perçue comme un nouveau Rideau de fer, « le Rideau Schengen ». Une des solutions pour Kaliningrad réside sans doute dans la coopération transfrontalière avec la Pologne et la Lituanie, pays avec lesquels elle entretient de bonnes relations. Ainsi, des programmes existent depuis les années 1990 dans divers domaines tels que le développement économique, les infrastructures frontalières, le tourisme, l'environnement ou encore les échanges culturels. Mais les dissymétries socio-économiques et les problèmes de visas entravent ces coopérations.

La régionalisation pourrait également contribuer au développement de l'enclave, mais comme le souligne Denis Dafflon, ce terme est connoté négativement pour des raisons historiques et les tendances centralisatrices de Moscou freinent le processus.

L'intégration de Kaliningrad en Europe est en marche depuis quelques années mais elle demeure lente. Cette question concerne les Européens à plus d'un titre, aussi doivent-ils veiller à agir en faveur de cette région qui demeure vulnérable. L'UE, en tentant de sécuriser ses frontières extérieures, doit prendre garde à ne pas enfermer Kaliningrad en son sein, ce qui la condamnerait alors à un double isolement.

Pour aller plus loin

Sur Nouvelle Europe :

• Dossier de novembre 2009 : L'Europe et ses murs : l'histoire continue
• Entre Europe et Russie, Kaliningrad
• Pays Baltes, UE et Russie, l'épine ou la chaussette ?

Ailleurs :

Source photo : Findustrip sur Flickr